简 报

2009年第11期（总第11期）                                         2009年12月

对毕节开发扶贫生态建设试验区的10项建议

北大光华区域可持续发展丛书中，由雷明教授主编的《科学发展构建和谐》一书，全面总结了贵州省“毕节开发扶贫生态建设试验区”成立20年的经验。在对毕节试验区的贫困问题，农民家庭收入、村民及状况、基础教育状况、农业产业结构、能源环境、城镇化、县城经济生态补偿及环境保护等问题进行了充分调查，科学分析和深入研究的基础上，提出了毕节试验区未来发展的10项政策性建议。

一、用科学发展观指导毕节试验区的建设

在经济工作中落实科学发展观，必需贯彻可持续发展思想，建立以落实科学发展观为导向的干部政绩考核的体系。以干部政绩考核指标为调控工具，对各级地方领导和部门发展观、政绩观的转变，地方经济发展方向的驾驭来说，不失为一种行之有效的好方法。我们建议在毕节这样一个资源型生态试验区，今后应逐步修改政府工作的业绩评价方法，把可持续发展绿色核算指标引入干部考核指标体系，在考核领导干部政绩时，除了原有的经济增长指标，还要重点考核其绿色指标，如原材消耗强度、能源消耗强度、水资源消耗强度、污染物排放强度、全社会劳动生产率等等；同时，要适度淡化对GDP的考核，强化与人自身发展有关的如就业、收入增长、消费等“民生性”指标的考核。如2000～2006年毕节区的GDP平均增长率高出城镇居民人均可支配收入3个百分点，高出农民人均纯收入5个百分点，就可以说明原传统的发展观仍在惯性运作，政绩观的转变问题应该引起有关部门的注意。

二、大力推进创新型地区的建立

反贫困制度创新包括两大方面：一是贫困地区的社会经济体制改革；二是反贫困组织机构和管理制度的改革。

毕节试验区围绕三大主题所开展的实践，其本质就是一个制度创新的探索过程。是小实验预示着大方向。这个探索过程还远没有结束，今后试验区应更加紧密地围绕科学发展观，围绕和谐社会构建，进一步解放思想，以创新为根本，艰苦创业，紧紧抓住进一步开启民智、全面提升干部和民众素质的机遇，通过金融创新开拓融资渠道，通过政治优势的更好发挥加快资源优势向经济优势转化，通过持续创新和协调机制的有效完善大力推进创新型地区的建立，加快试验区现代化生态农业、新型工业化、城镇化建设目标的实现。

三、确立新型的工业主导产业，发挥资源优势，走可持续发展之路

毕节下一步发展的一个关键性问题是如何减少环境成本和降低资源代价，保持当地资源的可持续开发利用。而要实现跨越式发展，唯一的出路就是转变经济增长方式，有效地利用自然资源，发展循环经济，走一条适合当地情况的新型工业发展道路。

第一，要制订一个比较长远的资源开发规划和资源开发与可持续利用计划。加强矿产资源勘查、开发利用与保护的法规建设，加大执法力度。建立全区矿产资源开发利用规划体系，加强矿业结构和布局调整力度，转变资源利用方式，走资源开发利用集约化的路子。

第二，要改革资源开发体制，促进投资多元化。建立和完善适应社会主义市场经济的资源宏观管理体制和微观运行机制，在确保资源开发与环境保护相协调的前提下，加快资源的开发利用。

第三，要健全自然资源有偿使用制度，推进矿产资源合理开发利用时的有效保护。造成毕节地区资源浪费较多的一个非常重要原因是资源开发成本太低，为了招商引资脱离贫困，不发达地区常常采取比较宽厚的政策以降低开发成本的方法（有的甚至是无偿开发使用资源）吸引资金。且对开发过程中造成的资源浪费过于宽容。以致开发者可以不计或忽略自然资源成本，导致资源浪费。我们建议毕节地区多与先进地区交流，尽快建立健全资源有偿使用制度，对引进的自然能源开采项目可以从资源补偿的角度提出一些能够接受的附加条件，如在物资补助、用工政策、治理能力、人才培养、优先投资等方面提一些要求以适当提高资源开发利用的门槛，依靠科技进步和科学管理，促进资源利用结构的调整和优化，提高资源利用效率。

第四，要加强矿山环境保护。坚持在保护中开发、在开发中保护的方针，最大限度地减轻矿业活动对生态环境的污染和破坏，加强对矿山“三废”的治理，搞好矿山生态环境的恢复。

四、完善各种扶贫手段，实施可持续减贫

(1) 扶贫不等于寻钱，必须正确认识自身特异的自然生态背景和厚重的历史沉淀，确认自己的发展阶段，寻找适合自身可持续性的脱贫和发展模式，不仅仅导入物质资本，还要注重自然资本、人力资本和社会资本，把握好四类资本有效替代的限度，实现“变输血为造好血”的可持续减贫。

(2)   根据各贫困村具体实际按比例分派扶贫资金，提高扶贫资金的分派效率。

(3)   增加扶贫资金使用安排方式，使扶贫资金在使用上具有灵活性。

(4)   强化扶贫机构的建设，建立从县到村的扶贫机构体系。

(5)   对扶贫项目实施区的农民进行实施前培训，加强剩余劳动力转移培训。

(6)   推广产业化扶贫，根据不同情况选择不同脱贫项目，并加以产业化、规范化。

(7)   县、乡村干部实施定点帮扶。

(8)   落实目标考核责任，使其透明化；

(9)   提高扶贫人员素质、改善扶贫工作条件。

(10)  大力开展金融扶贫。中央帮扶农村信用社，基础利率以上由财政补贴给农民，解

决农民贷款利率高的问题；强化农民信用观念，减少不良贷款率；强化信用等级评定，增加对农户的信贷支持；建立全国资金清算系统，进而减少风险，确保资金有效落实；开展多种形式农村金融业务，发展小额贷款和乡村银行, 动员社会力量参与金融扶贫。

     五、加强贫困地区人力资源开发，提高人口素质

（1）以科学发展观统领教育理念，围绕转变观念提高素质，增加教育投入，改善教育条件。

（2）通过相关政策，提高试验区教师的数量，加强教师的培训，其中与发达地区合作是非常好的途径。

（3）大力发展职业教育，可以考虑在初中阶段就涉及技术教育。

（4）重视高中教育，解决当地教育的瓶颈问题。

（5）推行在职继续教育制度，提高在职人员素质。

（6）大力实施“实用技术培训工程”和“劳动力转移培训工程”，通过教育和培训，用适用、实用、先进的生产技术和经营管理知识武装人，使现代化适用、实用的新技术和行之有效的经营管理方法迅速渗透和扩散到生产中去，转化为现实的生产力。

（7）通过积极引导和有效的帮助，加快剩余劳动力转移和城镇化建设，实施干中学，实践中学习、边干边学。

六、开展生态环境综合治理，减少污染，保护环境

加大制度创新和治理创新是毕节地方政府解决本区环境问题的关键。要把环境的可持续发展作为所有部门政策的组成部分，要注所有部门的决策过程应包含环境资源评估的经济分析，“减贫战略文件”及地区和部门发展战略应明确强调环境保护和环境管理。除此以外，当政府还应改善市场，取消对环境有破坏作用的补贴，如灌溉用水等，政府干预经济活动应考虑对环境资源的影响。

具体建议如下：

（1）实行环境保护目标责任制，确保规划目标的实现。

（2）积极发展循环经济，走新型工业化道路。

（3）坚持预防为主，严格建设项目审批。

（4）不断完善环境保护法制建设，加大环境保护监管和执法力度。

（5）推动环保科技进步和环保产业的发展，依靠科技进步保护环境。

（6）充分利用政策手段如绿色税收，绿色信贷，绿色标准，绿色认证，以及排污权交易和自愿协议等，促进资源的节约利用和环境保护。

（7）建立并完善环保投入保障机制，多元化、多渠道筹措环保资金。

（8）深入展环境宣传教育，动员公众广泛参与环境保护。

七、依靠市场体系，增加扶贫和运输管道

在市场经济体制下，应该鼓励社会、经济组织以社会行为和企业行为参与扶贫开发，努力以经济利益为纽带在社会经济组织与贫困群体之间搭建起合作关系，使农村贫困地区的政策优势与社会、经济组织的资本、技术和生产经营等优势结合起来，使扶贫开发各方利益最大化，使政府机制和市场机制在追求利润最大化上找到结合点，逐步形成社会、经济组织自主积极参与扶贫开发的、持久社会扶贫机制。应允许并大力支持贫困地区以社会方式融通资金，如成立扶贫基金会筹集社会资金，扶贫开发；支持贫困地区乡村的贫困人口按照自愿互利的原则组建以脱贫为目标的社会联盟组织，鼓励和支持农民发展农村经济合作组织，提高贫困人口自身的持久反贫困能力；鼓励和支持各类企业、文化教育机构、大专院校、科研院所、医疗机构及其他民间团体和组织开展各种形式的扶贫活动，允许他们运用资金、物资、技术、医疗、信息、咨询等扶贫手段获取各自的利益。以利益为纽带，有效利用社会组织和民间团体的上述优势，并使之与贫困地区的资源优势相结合，激发社会扶贫动力。

要再花大力气组织公共工程建设，增加社会服务，切实有效地改变贫困地区的生存和生产条件。要抓住西部大开发的有利时机，大力加强西部农村贫困地区的基础设施建设。

八、延长产业链，增加产品附加值，使经济朝内涵型方向发展

经济发展模式有两种：外延型和内涵型。外延型指追求数量、规模和速度，以增加产值为目的，依靠资金、物资、劳动力的投入，上新项目、铺新摊子，而对经济发展的质量、效率和效益重视不够；内涵型指主要依靠科技进步，更新改造，管理合理化，生产集约化，以及人的素质的提高来求得经济增长质量效率的提高。

     毕节地区目前的经济发展基本是外延型模式。但毕节地区有生态建设试验区的优势,在发展初期就应该从长计议，关注内涵型模式。不能等经济质量到了一定水平再回头思考内涵型模式。

以毕节农业为例，要通过产业结构调整，尽快实现由“加工初级化”向“加工深度化”的转移。农业是毕节的优势，但目前尚属低层次开发。食品工业生产水平不高，农产品深度加工利用程度低。通过深度开发生态农业资料，大力发展有机食品工业，力争在农产品产值下降的情况下，仍然获得较高的经济收益。即实现从外延扩张型到内涵挖潜式的产业结构和经济增长模式的转变。

九、积极鼓励劳动力转移，发展生态农业和特色旅游业

毕节地区除了应进一步强化外出务工人员的实用技术培训外,还要大力加强对留守本地从事各种经营活动的农民的培训。可以更多地通过毕节学院开展本地人才培训。

要根据区内不同地区的资源环境特征，科学地确定还林还草的地域比重和规模，实现连片治理，确保成功。建立配套的农业可持续发展体系，大力发展生态农业（在第8章有详细论述）。要加紧开发本区丰富的旅游资源，将独特的自然景观与厚重的人文景观结合起来，融入红色历史、少数民族风情、科学发展观的试验田和策源地概念等，要为不同的旅游资源定位，以特色显优势、变资源为资本。发展旅游业将是毕节地区实现城镇化和可持续减贫的又一重要策略。

十、合理选择城镇化模式，加快城镇化发展速度

合理选择城镇化的发展模式，是科学地加快城镇化发展速度的重要条件。选择城镇化模式时有三个首要的问题。

（1）区域城镇化的主体既有各级政府, 也有广大民众。从发达国家和我国东部地区的成功经验来看, 毕节城市化应走一条自上而下 (主体是政府 )和自下而上 (主体是民众)相结合的综合型城镇化道路。而目前西部地区城镇化水平低的一个重要原因, 就是城镇化主体不健全, 城镇化一条自上而下的城市化道路选择导致了城镇化发展动力不足。所以，选择研究城镇化模式，必须面时考虑两个主体都发挥作用。

（2）城镇化模式的选择应该是多样化的、动态的。毕节地区地域辽阔，生产力水平相对落后, 但各区域建设层次多样, 格局复杂。有相对发达的区域中心城市，有偏僻、落后、尚未脱贫的农村地区, 还有介于二者之间的城镇。这种层次的复杂性决定了实现城镇化途径的多样性。而经济、社会发展过程中的不确定性决定了城镇化模式的选择不应该是一成不变，因地制宜、因时制宜地选择城镇化模式是加速城镇化正确发展方向的关键所在。

（3）选择模式时应该充分考虑就业影响，即以地理区位，目前经济实力水平、产业结构、人力资本状况、自然资源禀赋、基础设施、社会经济环境可持续发展性等多方面考虑城市就业问题。

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