简 报

2009年第13期（总第13期）                                         2009年12月

关于贫困地区重大建设项目的启示和建议

北大光华可持续发展丛书中由黄涛、王明舰教授主编的《湖南省沅陵县社会经济发展研究报告》一书，以库区移民是造成沅陵县发展落后的关键原因之一的案例，深刻地提醒我们：必须反思贫困地区的重大工程建设政策，让本地人民更多地分享等中的利益。否则会造成抽血式效果，国内生产总值仅仅是在账面意义上有所增加，对带动当地经济社会发展的根本性作用不大。为保证贫困地区的民众在重大项目实施中受益获利，让和谐社会的原则真正惠及贫困民众《研究报告》一书提出了关于贫困地区重大建设项目的启示和建议。

1.     在项目评估中加入对于受影响人群的成本-收益评估

       一般而言，工程项目可行性研究中包括三种评估：（1）技术可行性：对工程项目技术上是否可以进行评估；（2）经济可行性：对工程项目经济上是否有利可图进行评估，净现值、内部收益率以及敏感性分析是关键术语，以确保项目能够得到回报；（3）环境评价：对于项目造成的环境影响进行评价，以保证对环境的损害控制在可接受的范围。

这样的可行性研究结果，能够保证让政府、企业在项目中获益。

然而对照以上结果，我们发现，有一方的成本收益没有纳入到考虑范围，他们是项目中的弱势群体，在项目的立项决策、执行和运转中却没有他们的地位，那就是受项目影响的群众，因此我们提出以下建议：

在项目可行性研究和评估中加入第四项：受影响群众成本收益评价，对于受到项目影响的人民群众的利益予以规范核算，只有在他们的期望收益大于成本时，一个项目才是可行的，否则不予批准。

贫困地区受影响群众是弱势群体，没有会计师和律师的帮助，他们在项目中的利益目前没有任何人加以全面评估和考虑。因此政府必须要求所有此类项目必须要有这方面的评估结果，否则不予立项考察。

从道理上来讲，土地、矿山、河流的所有权都是国家的，但这并不意味着在其上建设的项目可以不考虑其中生活群众的利益，按照历史原则，群众具有这些土地和河流的使用权，那么项目侵害他们的使用权，就必须给与足够的补偿。这种补偿不能是单方面的测算，而应该从群众成本收益角度予以规范评估。

对于一个项目的经济评价具有规范的框架体系和严格标准，这一套思路方法完全可以用在群众的成本收益核算之上，从群众可以从土地和河流之上得到的期望收益以及未来受到的影响，完全可以折算出群众的期望现金流，从而得到有效的成本收益分析。

2．让贫困地区人民分享项目和发展的收益

现实中，为了发展牺牲群众利益这样的事情屡见不鲜，然而随着时代的进步，这样的事情必须让他们逐渐减少，所遵循的原则应该换为下一条，即“让贫困地区人民分享项目和发展的收益”

       这一条原则的确立是贫困地区开放项目时所需要遵循的基本准则，目前群众的利益在项目决策中并没有相关的代表，其利益往往受到漠视或者单方面的低估。

       然而，土地、资源和河流传统上是当地群众安身立命的场所，天然的保障。一个大型项目影响成千上万的生活时，却没有人为他们说话，只是一句冰冷的“根据国家有关补偿政策，现给你们补偿……”这样的通告。

       如果国家政策不合理，我们就需要修改国家政策，在新的基本准则下重新构建新的项目评价体系。

     现实中，存在着种种制约，之所以项目补偿低，无法弥补受影响群众的全部损失，是因为国家和地方财力有限，无法一次性拿出足够金额弥补群众的所有损失。那么带来的第二条准则就应该是“发展带来的问题在发展中解决”。

     我国的经济不断蓬勃发展，经济实力在增强。从项目角度来看，开采出来的矿产、能源和原材料价格不断在上涨，收益不断会增加。然而这些收益贫困地区受到项目重大影响的群众分享到了吗？没有，只有初期的补偿和每个月少得可怜的一点补助。

     那么，怎样在项目未来收益中体现群众的利益呢？这就需要让群众能够分享到项目的未来收益，而不仅仅是当前补偿。在项目经济评估上，也就是：当当期补偿不足以弥补群众长期损失时，让群众分享项目未来收益现金流，而不仅仅是一次性现期补偿。

     可以采取的形式多种多样，例如，让贫困地区受影响群众以土地、河流、资源的使用权作为入股参与到项目中来，从而分享未来的收益，股份制改革完全可以用到重大项目建设上来。实际上，目前，也有变通形式来达到这样的效果，例如国家出台的后扶政策，予以项目后期的追加补偿。然而，这一方面受制于财力约束；另一方面受制于政府的诚意，但只是一种软约束。我们有必要将这种软约束变成硬约束。

只有在受影响群众能够切实分享项目收益时，才能保证重大项目的实施不会让贫困地区的民众成为项目的输家，陷入更深的贫困深渊。让和谐社会的原则真正惠及贫困民众，这是沅陵县案例给我们最大的启示。

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