12月15日，由北京大学贫困地区发展研究院、省政府办公厅主办，省政府研究室、省扶贫办、昭通市委、市政府承办的第三届中国贫困地区可持续发展战略论坛在昭通市隆重举行，来自全国各地的专家、学者、政府官员、企业家共商扶贫开发大计。
马良灿作为论坛嘉宾，在分论坛二发表了以《失地少数民族遭遇的结构二元困难及其出路》为主题的演讲，为第三届中国贫困地区可持续发展战略论坛献言献策。
提要：边疆民族地区现代化进程的推进必然涉及大量农地被征用，由此形成了一个新的边缘化群体即失地少数民族。该群体不仅丧失了生存与发展的基础，而且面临着组织与制度资源的匮乏，陷入了一种新的贫困二元结构困境中。要打破失地少数民族面临的贫困处境，不止要限制地方和基层政权组织的权力，在征地中还应遵循程序正义和差别正义的价值理念，尊重少数民族生存与发展的权利。
引 言
很大程度上，我国边疆民族地区各民族面临的最普遍和最紧迫的问题依然是如何战胜贫困、谋求发展的问题。因此，如何摆脱贫困的困扰，如何在新的历史起点上求得民族生存与发展的权利，如何让各民族分享到社会进步与发展的成果，成为了各民族主体、政治组织和社会团体共同应对和思考的难题。很多多少数民族在面对现代化、市场化和城市化的冲击中，越来越被挤压到较为边缘的位置，在某种意义上成为社会进步和地方经济发展的牺牲品，再次落入了新的贫困漩涡之中。而现代化进程中的农地征用行为，则成为了边疆少数民族致贫的最重要因素之一。近年来，随着大型水电站、铁路、公路等基础设施建设的推进、伴随着城市扩建和各种类型的招商引资项目轰轰烈烈的展开，大量农地被征用，很多少数民族也由此被迫卷入了这场巨大的现代化浪潮之中，形成了一个新的边缘化社会群体即失地少数民族。由于土地被征用，这些少数民族群体失去了赖以生存和发展的基础，使社会生活的来源没有一个稳定的预期和保障，从自主型发展群体变为了依附型群体，面临着极大的生存风险和危机。
农地征用对失地少数民族社会生活所带来的冲击是全面而深刻的。由于在农地征用中这些少数民族被剥夺了行使地权的权利，因此，他们无从捍卫生存与发展的权利，使他们由自主型发展群体蜕变为依附型和寄生型群体。而那些自视为村民集体利益的地方政府和基层政权组织 ，由于它们的利益本质上与村民毫不相干，再加上出售和置换的不是自己的土地，因此成为了土地交易的最大受益者。失去生存资源的少数民族，只能通过上访、群聚等维权方式来表达自己的利益诉求。这种维权活动不仅激化了他们与地方政府、与基层政权组织之间的矛盾，丧失了外生性的组织与制度基础，而且农地征用引发了社区内部的利益分化与重组，导致社区的命运被几名社区精英所主宰，这必然导致社区关系的破裂，使该群体成为了一个孤立的、边缘化的、受到歧视的、且内部分裂的群体。这种组织与制度性的缺失，再加上生存资源的被剥夺，使失地少数民族深深地陷入了贫困的二元结构困境中。
本文采用典型个案分析法，以云南寻村 为例，从农地征用的实践逻辑与运作过程中、从真实的过程与事件中来认识农地征用行为对乡村民族社区的巨大冲击及其对民族社区生存与发展的影响。笔者试图形成的一个基本观点和理论假设是：在某种程度上，农地征用不仅剥夺了民族地区少数民族生存与发展的基础，而且致使失地少数民族的外生性组织与制度资源和内生性组织与制度资源衰竭，使少数民族陷入贫困的二元结构处境中；因此，要摆脱失地少数民族面临的贫困处境，不止要强化国家和农民的权力，弱化基层政权组织的权力，而且要在征地过程和补偿方式上信守“程序正义”和“差别正义”的理念，将这些群体的生存权、工作权、发展权和社会福利权置于征地补偿之中，只有这样，失地少数民族才能分享到社会进步和社会发展的成果，才能从根本上消除其物质的、制度性的贫困处境，使他们逐步从一个依附型的群体发展为一个具有独立的人格和尊严的自主型发展群体。
一、农地征用与寻村苗族生存基础的被剥夺
寻村是滇东北的一个典型的少数民族村寨，全村皆为苗族，共55户人家204人。寻村苗族群众面临的最大问题是农地征用问题。在短短12年(1992－2004)时间里，寻村苗族曾先后被征用了四次土地，涉及土地征用面积共235.2亩，现今人均占地面积仅有2分，大部分苗族同胞被迫从土地上“解放”出来，成为了真正的失地少数民族群体。
1992年底，云南省政府因修建昆曲高速公路，向寻村村民征用了81.4亩肥沃土地，一次性给予村民12万元的土地征用补偿费。村民小组长王名贤用这笔钱为寻村村民购买了约90亩的山坡地和荒地。所购买的土地既偏僻又贫瘠，很多村民直到现在宁愿到其他村寨去租种土地，也不愿耕种这些山坡地。这次土地征用对村民的经济生活产生了很大影响，在一定程度上动摇了他们的生存基础。1999年3月中旬，新化镇政府和青云村委会双方联手，在未征得这些苗族同胞的同意下，以劣质土地(62亩荒地和山坡地)置换优质土地(53.8亩平整的水浇地)的方式，单方面将寻村土地置换给一私人老板搞经济开发，建立所谓“钢材批发市场”。这次征地件不止引发了部分村民与基层组织官员之间激烈的矛盾和冲突，而且导致社区内部组织与利益的分化，形成了社区内部的两个主要分利集团，将一个完整的民族社区肢解了。
2004年1月寻村遭遇了第三次土地征用。是月，昆曲高速公路扩建双车道，政府以每亩8000元的地价征用了寻村仅有的一片共40多亩最平坦、最肥沃的土地，加上每亩800多元的青苗补偿费，共给了该村村民40多万元的现金，这些钱直接发到农户手里。同时，这次征地涉及到寻村集体的林地、山地共10亩，村民小组长王欣忠代表村民行使了土地权，并擅自挪用了这笔土地补偿款。由于集体帐目不清，小组长又未给出合理的解释，部分村民的利益受到了侵犯，从而在民族社区内部引发了一场针对小组长挪用土地补偿款的斗争，破坏了社区的组织与制度基础。
寻村苗民的最后一次征地发生于2004年4月。当时，昆明至曲靖的铁路修筑复线，征用寻村村民的土地面积为61亩。这次土地征用也是在村民全然不知的情况下进行的，是地方土地政府和基层政权代表了村民行使了地权，整个征地过程没有村民代表参加。“土地征用协调领导小组”将所征用的土地划了白线，定了木桩，并把各户村民的土地征用面积全部丈量好后，才叫村民小组长王欣忠通知村民自行到各自的土地上确认土地面积，整个征用过程便结束了。至于如何补偿村民，他们仅仅用一句话“等上级通知”便把村民给搪塞了。这成了今后村民与地方官员之间发生冲突的导火线。
历经四次土地征用，寻村村民彻底从土地上“解放”出来了，成为了典型的失地少数民族。同时，土地的终结“也就为农民的最后残存者敲响了丧钟，这些残存者将不会在他们这一代之后继续存在。这样，农民将在他们的伴随下自行地消失。但没有农民的世界将会是什么样的世界呢？”(孟德拉斯，2005：271)。土地终结了，寻村村民依然固守在自己的家园，经常遭受贫困和饥荒的煎熬。 现今，寻村村民人均占有土地按承包土地计算仅有2分，加上后来开垦的荒地和山地人均占有土地也就是4-5分，因此土地资源极为缺乏，已经丧失了生存和发展的基础。
由于土地缺乏，寻村村民引入了密集型玉米的种植技术，尽可能将极为有限的土地利用到极致。不过，这种种植工序极为复杂，且成本高，栽种时需要浇灌大量的水，由于该村缺水现象严重，因此村民必须到很远的地方去背水，投入的劳动力很多，再加上过多的化肥使用容易使土壤冻结、土质恶化，从而使密植包谷的成效大打折扣。而且，现今寻村平整土地已全被征用，所剩无几的土地均为为贫瘠而陡峭的山坡地，这更加大了密植包谷的种植成本和劳动投入，再加上土地面积由于政府的征用而一次次减少，无法从事其他的经济作物种植，村民的实际收入与土地征用前相比已降到了最低水平，甚至连基本的温饱问题都无法解决，面临着极大的生存危机。
我们一起同村民计算了他们的经济收入。密植包谷的亩产量一般在500公斤左右，按当地市场价1.4元/公斤计，每亩地的毛收入在700元左右。寻村村民一户人家一般种植3亩左右密植包谷(大多是从附近村寨租种的土地)，可得2100元收入。所需成本如下：5包普钙100元，10包氢胺170元，薄膜165元，两袋玉米种30元，营养袋16元，共计481元。此外，村民一年所投入的劳动力是无法计算的。所得纯收入：2100-481=1619元。另外，大春过后，村民们充分利用土地潜力，种植了小春(主要是小麦和豌豆)，每家可得450元的纯收入。本村大部分人家都养猪，可得700元左右的纯收入。不过，本村猪瘟现象极为严重，养猪的风险很大，经常是得不偿失，甚至亏了血本。由上述情况可知，一般村民的纯收入为：1619+700+450=2767元。以一家4口人计，人均收入为：2767÷4=691元。若以一年365天计算，村民每天的人均消费标准为：691÷365≈2元。看到这个数字，我们可以想象村民每天是如何生存的了。他们没有任何经济来源，整天在“生存伦理线”上苦苦挣扎，处于“齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”(斯科特，2001：1)。
从四次土地征用的补偿方式上看，地方政府和基层政权组织在前两次征地基本上是要么以劣质土地置换村民的优质土地，要么是以一次性支付土地征用补偿金的方式买断村民的土地。至于村民失去土地后如何生存、如何发展，这些村民最关心的根本问题并未在征地者的考虑范围内。因此，失去土地的苗族如今不仅在经济上面临着极大的生存危机，临着无地、无业、无保障的威胁，而且由于失去了组织与制度的支持基础，陷入了新的贫困深渊。
二、谁在代表少数民族行使农地征用权
在土地征用实践中，究竟是谁在代表少数民族行使地权？他们为什么具有这样的权力？对这些问题的追问实际上已触及到了我国地权的本质问题。在征地实践中，地权不仅仅涉及到人与土地、人与自然的权属关系，更重要的是，它体现了人与人之间、不同的权力主体之间更为复杂的权力与利益关系。进一步说，地权是嵌入在特定的权力关系之中的，它反映的是一束权力关系(马良灿，2009)。因此，在认识农地征用实践时，我们应当将地权问题置于特定的制度场域和权力关系之中来进行考察。只有这样，才能看清农地征用中的权力支配与不平等、利益分化与矛盾等关系，才能理解失地少数民族贫困的真正原因。
中国的地权问题无论从制度层面，还是从现实层面，体现的都是一种模糊产权。在现行法律中，农民的土地所有权归农民集体或农民经济组织所有。但自1980年代人民公社逐渐解体后，除了少数村落外，在广大农村地区，农民真正意义上的集体实际上已不复存在。从法律上讲，乡镇政府是代表农民利益的基层政府，但在土地征用中它却扮演了介于农民和开发商之间的土地商人角色(吴毅，2004)，经常侵犯农民合法利益。村民委员会虽然是农民的自治组织，但在现实生活中往往成为了赢利型组织，成为了配合乡镇政府完成各种摊派任务的附属机构，无从体现其本身固有的法律属性。或许最能代表农民自身利益的是村民小组，但村民小组身份的合法性本身就是问题，因此法律上没有规定该组织拥有土地所有权。而且村民小组长往往又不能集中代表村民意志，基本上如同虚设。因此，在征地过程中，实际上代表农民经济组织的是乡镇政府、村委会两级政权。不过，自视为农民集体利益代表的基层政权组织本身根本无从代表村民意志、反映村民利益。在因征地引发的各种矛盾中，农民和该组织之间的冲突成为了现今乡土社会最大的不安定因素之一。由此可见，谁是集体，谁是土地所有者，我国相关法律的界定实际上是非常模糊的。
因此，何•皮特(Peter Ho)指出，在中国，中央在地权问题归属上始终终采取的是一种“有意的制度模糊”逻辑。就是说，中央政府在对农地产权进行界定时，故意将本该成刚成条、没有任何歧义的产权制度隐藏在模棱两可的迷雾中，使得土地产权模糊化、不确定化。这就为地方各级政权征用土地留下了巨大空间，为他们霸占农地、践踏农民集体用地提供了机会。这样，在讨论地权归属时，“集体”这个词就像个谜一样(何•皮特，2008:2-48)。因此，中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统，国家、基层干部、村集体和当事人都可以为土地使用找到“合理”依据。这意味着规则的不确定现象(张静，2003)。地权的界定并不是建立在稳定的法律制度之上，而是常常伴随着政治权力和利益集团的参与而不断变化，产权表现出极大的弹性。
从制度变迁角度看，“集体所有制”本身是人民公社时期遗留下来的一种制度遗产。中国农村社会在经历了改革开放30多年的巨变中，特别是在市场化、商品化的巨大冲击下，所谓集体的观念实际上已不复存在，农民原子化、个体化的趋势日益明显。那些自视为集体利益代表的乡镇政权和村级组织，已经蜕变为一种“权力经纪人”(邢幼田，2006)，它们往往利用处于国家和农民之间的双重角色以及所有权的灰色地带追逐土地开发利润，寻找自身利益空间。然而，正是在集体所有制的包装下，基础政权组织才可能明目张胆地大肆征用农地，挤压农民的生存空间。这说明，这种制度作为一种遗产，本身任然具有一种“路径依赖” 的属性。基层政权组织正是利用这种属性，通过招商引资等途径来实现自身利益的最大化。近年来国家关于土地征用问题的各种法律法规的调整和修订中，始终并未触及到这一制度核心，而仅仅扩展农民的土地使用权限，如在不改变现行土地制度和用途的前提下，允许农村土地流转。不过，从近两年来农村土地流转的情况看，暴露出来的问题非常突出。一些地方政府往往打着土地流转的幌子，强迫农民流转土地，大肆征用农地，进行各种招商引资等活动，进一步侵犯了农民生存和发展的权利。
因此，在认识中国的地权权属问题时，一方面我们应当注意到土地所有权制度中的路径依赖属性及其对农民社会生活的影响，但同时应当从农地征用的实践中，从动态的社会场域及其征地逻辑与过程中来把握农地征用问题的本质。从实践的立场出发，我们看到，地权始终是嵌入在特定的权力关系之中的，反映的农民与基层政权组织、农民与地方政府之间的一种错综复杂的权力与利益关系。进一步说，真正决定农地征用权的不只是制度性的规定，更重要的是在征地场域中所拥有的权力地位及其力量的对比上(张孝直，2000)。正是在这个意义上，张小军指出，中国地权体现的是一种象征地权。这种地权依赖于人们的观念认同、文化习惯、社会关系以及政治权力，是一种象征资本的产权形式。地权一旦被象征资本化，就会在象征资本的再生产中被不断赋予意义，改变地权的性质。因此，地权的关键要看象征地权归谁所有，谁在操控地权的象征资本生产过程。地权关系和社会的权力关系是相互定义的。地权可能会通过政治权力的强迫或社会观念的改变而改变(张小军，2004)。在征地实践中，真正拥有这种象征地权的主体是基层政权组织、地方政府部门。而在这种权力关系中处于边缘化地位的失地农民，由于缺少相应的象征资本，因此常常被排斥在这种象征地权之外，故而其基本的生存和发展权利无从得到保护。
更进一步说，在土地征用过程中，地方政府、基层政权组织和农民都卷入了征地场域之中。在土地征用过程中，由于中央对地方政府(往往是县级政府)的权力行使缺乏有效的监督机制，经常出现地方政府挪用土地补偿款、降低征地补偿标准、剥夺农民的生存权和发展权的现象。甚至很多地方政府常常打着发展地方经济、促进公益建设的幌子，大量招商引资，开展大规模的“圈地”运动，从而引发了农民与地方政权之间的激烈冲突。同国家和地方政府相比，基层政权滥用权力的现象就更为严重了，他们同商人相互勾结，强行征用农民土地，致使广大农民丧失了生存基础，故而常常引发了农民与基层政权极为紧张的关系，从而破坏了农村基层社会的和谐与稳定。因此，土地征用过程中，农民与地方政府、农民与基层政权组织之间的权力和利益关系往往是不稳定的。相比之下，在征地中，国家和农民的权力在缩小，而基层政权组织和地方政府的权力在扩大。当然，被坑害的始终是农民。因为在整个过程中，农民并没有真正代表自己利益的组织，而自诩是农民利益和行使集体土地所有权代表的基层政权，却往往成为农民利益的最大侵犯者。因此，秦晖先生指出，我国目前的土地制度根本问题在于地权配置不合理：两头(农户、国家)权太小，中间(地方及基层组织)权太大。中间组织似乎成了土地的实际主人。近年来的卖地财政主要发生在村、乡、县这几级(秦晖，2000)。由于这些政权组织的权力不受制约，因而农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺的还是没有许诺的，都得不到尊重和保护(秦晖，2007)。因此，在土地征用实践中，农民虽然在使用着土地，但基本上丧失了控制和支配土地的权利，并被排斥在各种权力利益关系之外，他们的公共空间不断受到挤压、不断被边缘化。
至此，我们实际上已回答了本部分开头所提出的问题即谁在代表失地少数民族行使地权以及他们为什么具有这样的权力。在云南寻村的四次农地征用中，代表本村苗族同胞实施地权的政权组织是县级政府、乡镇政权和村级组织。而作为直接利益相关者的苗族群众，都以“缺场”的身份出现，基本上都是在不知情的情况下被剥夺了行使土地征用的权力。而代表他们进行卖地和置换土地的，都是基本上与他们毫不相关的地方政权组织。这些组织由于出卖和转让的不是自己的土地，在地权转让中无需支付任何交易成本，也不会侵犯到他们的任何利益。他们采用玩“空手套白狼”的权术圈占苗族农地，谋求自身利益最大化。如新化镇政府和青云村委会就自诩为集体的代表，他们利用象征地权资本，擅自将寻村村民的土地进行置换。就连寻村村民小组长王欣忠，也曾玩弄手中权术，代表全村村民将该村的3亩荒地卖给本村的村干部张明柯，将本村的7亩集体林地卖给地方政府，并从中获取出让土地的收益。而大部分寻村村民并未在农地征用中表达自己的利益诉求，也没有得到在征地中本应该得到的补偿。因此，苗族群众在各种权力组织的挤压中成为了典型的弱者，他们不仅丧失了生存基础，还丧失了参与和表达自身利益诉求的权利。
尤为严重的是，在历次征地中，由于地方政府不履行基本的承诺、基层政权组织违背村民意愿非法转让土地，从而引发了历次大的群体性事件和部分村民上访叫冤等运动，引发了村民与地方政府、村民与基层政权组织之间的激烈冲突，使整个寻村苗族社区被这些政权组织所孤立、所隔离。寻村也由此丧失了外生性的组织与制度基础的支持。由于缺乏这些组织与制度基础，这些苗族群众的矛盾由外而内，将矛头指向社区内部，最终导致一个完整的村落被肢解，人们生活在一种多疑、猜忌、自我封闭和动荡的社区环境中。
三、失地少数民族外生性组织与制度资源的衰竭
如前所述，少数民族群体由于在农地征用中的“缺场”，致使他们丧失了与征地者就征地的补偿标准、补偿方式等问题进行谈判和协商的权力。这种权力的缺失意味着，他们只能在土地征用后，在征地的场域之外来维护和捍卫自己的利益。被强行征用土地的部分寻村苗民，迫于生存和发展的压力，曾在征地后采用“群聚”、“上访”等维权方式来争取自己仅有的生存权利。而这种过激行为又再次引发了村民与地方政府、村民与基层政权之间的深刻矛盾，使寻村对地方政府完全丧失了信心，寻村苗民与社区也被地方政府扣上了“刁民”、难治村、难管村等帽子。这使苗族丧失了外生性的组织与制度支持的基础，陷入了结构性的贫困深渊。地方政府和基层政权组织本应对苗族群众面临的生存和发展问题负责。但是，由于在历次征地中这些政权组织与失地少数民族结下了深深的怨恨，它们在与苗族群众的争斗中将自己本应承担的责任洗脱得一干二净，使失地苗族处于被孤立、被排斥、被边缘化的地位。因此，由于失去了外生性的组织与制度支持的基础，寻村苗族社区沦落为一个与世隔绝的贫困孤岛，没有从根本上享有地方政府的扶贫支持与帮扶，更无从分享社会进步与发展带来的好处。
(一)寻村苗民与地方政府的交锋
2004年6月27日，铁路修筑队轰轰烈烈地从寻村经过，很快在寻村村民的土地上安营扎寨。这时村民一分钱的土地补偿费都还没有得到，自己种下的庄稼已被装载车、推土机压得粉碎。第二天，被征用土地的人家推选王名贤、陶鑫、杨先、韩麟、张杰为代表(除张杰外，其余的皆为“造反派” 成员。因此整个局面基本上为“造反派”所控制)，直接去与铁路指挥部门交涉，以获取合理的土地补偿费。当时铁路指挥部的回答是，寻村村民共20万元的青苗补偿费已经划拨到县政府的帐上，要这几名代表直接去找当地政府协商。当晚，王名贤、陶鑫、杨先、韩麟几人在文化室开会，王名贤等认为，村民不可能直接去找县政府，因为这些当官的不可能为村民解决问题。他们决定阻止铁路部门施工，采用极端的方式来引起地方官员的重视。
6月29日中午，王名贤之弟王名中等骑着摩托车横挡在寻村土地的路上阻止进入工地的装载车。当天，整个工地全部停工。晚上，村民把一辆汽车横摆在路上，人睡在汽车上，轮流堵卡，阻止任何一辆修筑铁路的车辆经过。6月30日清晨，青云村委会领导、县土地办领导和铁路指挥部负责人终于出现在了现场。地方官员们先叫村民撤离现场，让修筑铁路的车辆穿行。然后双方到寻村文化室进行商谈。通过交涉，唐古县县土地办主任当场向村民明确表态，被征用的土地每亩青苗补偿费800元，当天即可到青云信用社兑现。土地征用补偿费每亩8000元，到9月中旬兑现给村民。当天村民到信用社领到了青苗补偿费。这件事暂且告一段落。
这出戏的主要策划者为王名贤、陶鑫。参与者主要是造反派的成员。在整个过程中，他们在负责修筑铁路的领导人面前充分展现了自己的才能，并用实际行动向这些领导人表明，他俩在安顿群众、组织群众的过程中发挥着无人可替的作用。因此，通过这场闹剧，王名贤、陶鑫二人同修筑铁路的领导拉上了关系，很快被吸收进了铁路修建的工程中，以便稳住寻村村民。陶鑫被任命为修路的监工，每月有800多元的收入，而王名贤则负责进石砂，每月1200-1500元的收入。他们通过组织“造反派”闹事来实现自己的利益，当然也使老百姓获得了本应属于自己的利益。
很多和平派人家的土地被征用了，但都没有参与进去。用他们的话说，“国家征用了老百姓的土地，无论如何他们也不会亏待我们的，补偿费早迟都会有的，没有必要去闹”(本村村民张勤语)。实际上，就在村民闹事之前，青云村委会领导就与张明柯和王欣忠打过招呼，要他们做好群众的思想工作，稳定好村民。这样，通过他俩与其文化网络成员进行沟通，这些人家虽然土地被征用了，但还是未参与到这场闹剧中去。就在事件爆发的当天，张明柯和王欣忠始终没有露面。
这是地方政府与失地农民发生的面对面的交锋，部分村民通过群聚的维权方式向地方政府表达了自己的利益诉求，即向他们支付合理的青苗补偿费和土地征用补偿费。寻村村民在长期与地方政府进行交涉的过程中，已经形成了一种固定的维权模式即群聚。不过，我们看到，在寻村村民维护自己的合法权益时，人们的立场又发生了分化。而且，维权精英王名贤、陶鑫等在为村民争取合法利益的同时，也在盘算着如何使自己的利益最大化。这些苗族群众受到社区精英的操弄，他们与地方政府的对抗往往是一种“输局博弈”(程为敏，2005)，并处于十分弱势的的地位，最多只能将那部分属于自己的利益要回来。
总之，在寻村村民追讨“救济粮”、追要“土地征用补偿款”的维权运动中，他们通过群聚的维权方式表达了自己的利益诉求。不过，这种利益是非常有限的，对寻村苗族面临的生存危机来说犹如杯水车薪，根本无从解决他们的生存与发展问题。而且，在很大程度上，一些村民往往为社区领袖所利用，成为了他们获取利益的牺牲品。最重要的是，这些少数民族已经完全丧失了对地方政府的基本信任，而地方政府也将本来老实巴交的苗族群众视为麻烦制造者。这些官员认为：“寻村的苗族不好管理，动不动就与政府唱反调，既贫穷落后，又惹事生非，当地政府拿这些‘老苗子’没办法”(该县县人大主任语)。这些地方政府官员在与苗族群众的各种交涉过程中，似乎已经忘记了他们在寻村村民陷入贫困问题上所应承担的责任。实际上，正是政府的征地行为，将失地少数民族引向了贫困的深渊。换句话说，失地少数民族面临的贫困与发展问题从本质上说是一种结构性、制度性的问题。是外生性的组织和力量导致贫困问题的产生。因此，地方政府应当向贫困买单，对贫困负责。不过，寻村村民由于与地方官员结下了深深的怨恨，已经丧失了这种外生性的组织与制度支持的基础。这种外生性的组织与制度资源的衰竭，成为了寻村苗民战胜贫困、谋求发展的主要障碍。
(二)基层政权组织的征地行为与维权精英的上访活动
除了地方政府外，基层政权组织也是寻村村民最为重要的外生性组织与制度资源之一。由于基层政权组织本身的职能主要是面向底层农村社会，其行为必然和乡村社区发生必然联系，而且在某种程度上甚至可以决定社区村民的命运。农地征用中，若地方政府不在场，则基层政权组织便可以成为土地的主人，擅自代表村民行使地权。由于其行为的不正当性，必然引发村民与该组织之间发生激烈的矛盾和冲突。这种矛盾和冲突必然导致乡村社区与基层政权组织之间关系破裂，并破坏底层乡村社会的和谐与稳定，致使乡村村民成为各种权力争夺的牺牲品，生活在一种极度恐慌和不安定的环境之中。这样，由于失去了基层政权组织的支持与帮扶，失去土地的少数民族群众处于更加孤立无助的地位，深深地陷入贫困与发展的困境之中。而1999年发生于寻村苗族与基层政权组织之间的这场征地纠纷，不仅导致寻村村民赖以生存的肥沃土地的丧失，而且将民族社区与基层组织之间的关系推向了近乎崩溃的边缘，使寻村完全丧失了外在性的组织和制度支持基础。如前所述，1999年，基层政权组织以“招商引资”为名擅自征用寻村村民土地的行为引发了以社区领袖王名贤为首的“上访”活动。这次维权运动可分为三个阶段：
第一阶段：基层政权实施征地行动，介入村民公共空间。1999年3月中旬，新化镇政府和青云村委会双方联手，在违背村民意愿的情况下，采用以劣质土地置换村民的优质土地的方式，单方面将寻村村民的土地土地卖给一私人老板搞经济开发，并当场“逼着”村民在协议上按了手印，整个土地征用过程结束。
第二阶段：农民维权行动展开。土地征用后，很多村民对村民小组长王名贤不满，认为是他和乡、村两级联手将村民土地卖掉的，并从土地交易中牟取了暴利。王名贤吃不下这口怨气，便亲自到村委会去弄清征地的缘由，并要求基层政府给予寻村村民一定的“地理补偿费”。村委会负责人和新化镇镇长认为王名贤等无理取闹，对其要求不以理睬。王名贤也未给地方官员好脸色，当场骂道：“你们这些狗官不能一手遮天，老子一定要上告你们(王名贤口述)。”第二天，王名贤在寻村文化室前召开了一次全村村民大会。会上，他把与村委会负责人和新化镇镇长的谈话作了陈述。并表示一定要上告地方官员，为“村民”讨回公道。他说，现在集体没有资金，希望村民能够给予支持，每家每户集点钱，以作上访费用，等要到钱后，一定会加倍偿还，在整个上访过程中若愿意出力的、愿意参与的人家等要到钱后一定会发给误工补贴费。要是既不出力、又不愿意出钱的人家今后一分钱都没有。作为其“权力的文化网络”中的20多户人家当场出了钱，并表示愿意参与并支持他的上访活动。不过大部分人家则持观望态度，这些人家大多属于本村一重要人物张明柯“权力的文化网络”中的成员。在这之前，青云村委会和新化镇相关负责人曾与张明柯打过招呼，要叫他稳住这些人家，不要让他们参与王名贤等人的“造反”活动。张明柯本身就是村委会的成员，因此他希望寻村村民闹事，以免对自己的利益造成危害。因此，在他的劝说下，本村有30多户人家始终未参与王名贤等人的上访活动。王名贤凑足几百元钱后，便找人写了上访材料，先向县委、县土地管理局、县林业局等处递交了材料。由于县里对他们反映的问题不予受理，他就带领几个人，直接赶往省城，亲自把上访信交至云南省政府办公室信访处、云南省土地管理局。省政府对这件事极为重视，表示一定会严肃处理此事，很快向唐古县政府下达了文件，要他们认真严肃查处非法征用寻村村民土地的相关负责人，以维护农民的利益。文件到了县政府后，相关领导要求新化镇政府作出相应处理。
第三阶段：维权精英与基层政权组织的利益博弈。后来，青云村委会和新化镇相关负责人立马派人通知王名贤到镇政府进行协商。王名贤带领7名村民一道赶往镇政府后，地方官员仍然官气十足，一见面就破口大骂王名贤等人，说他胆大包天，竟敢上访闹事，若还不收手，他们要让王名贤等吃不了兜着走。王名贤勃然大怒道：“老子非要把你们这群狗官告垮(王名贤口述)。”便带领村民回寻村了。后来，通过地方官员多次做王名贤的思想工作，使尽各种权术并采用软硬兼施的手段，王名贤考虑到自己再同他们闹下去也没有什么好处，而且还会对自己越来越不利，因此便答应与地方官员商谈。尽管地方官员答应支付给寻村村民“地理补偿费”，但这其中有很多变数，王名贤于是将他的好朋友、某市民委主任请来，以协助他完成为获取“地理补偿费”而进行的谈判。后来，双方经过多次协商，新化镇政府和村委会领导支付给寻村村民4万元的补偿费，整个事件暂时被平息。
在这场权力与利益的争执中，处于资源博弈各方又处于何种位置呢？王名贤为首的“造反派”一方经过几个月的努力，得到了4万元。青云村委会显然与新化镇政府是一个鼻孔眼出气的。据村委会领导提供的信息，当时镇上和村委会从这次土地买卖中共得到20万元的好处，村委会分得5万元，镇政府获得15万元。不过，村委会的5万元被王名贤等“拿走”了4万元，剩下的1万元在王名贤闹事期间几乎都花费在了各种招待费、餐饮费上去了。用他们的话说，“我们白忙了一阵子，真是‘赔了夫人又折兵’、得不偿失啊！”(该村委会村支书口述)。
这次上访运动对寻村苗族的影响是全面而深刻的。这次征地行为不止使苗族群众丧失了极为平整、极为肥沃的土地，而且激化了乡村干部与村民之间的矛盾，使寻村苗族社区失去了基层政权组织的外在性支持基础。由于这次激烈的利益争斗，乡村干部彻底抛弃了寻村，使寻村几乎成为了一个贫困的孤岛。在历次的扶贫项目中，基层政权组织往往以寻村的名义向上级政府和外界争取各种扶贫项目和资金。因为寻村是个失去土地的少数民族村寨，在当代是穷出名的。凡是以寻村为名争取的项目，大都会被批准。这些基层组织得到扶贫项目后，要么将资金转到经济条件发展势头较好、并与其建立良好关系的社区，要么将扶贫基金私吞。但几乎不会给寻村任何发展的机会，让寻村村民从这些扶贫项目中分一杯羹。在笔者调查期间，曾亲眼目睹了青云村委会曾以寻村名义，向广州白云山制药厂争取到了价值10多万元的板蓝根颗粒20箱和5000元的春节问慰金。不过寻村村民连一包板蓝根都未分到，而5000元钱也变成了村干部的伙食费。，此事发生后不久，村委会又再次以寻村的名义，向昆明市民委争取到了数额达90万元的“民族团结示范村”项目，但该项目并未向寻村投入一分钱，而是花费在该村委下属的另一个村的自来水工程建设、修建道路、建设形象化标志建筑即民族牌坊的建设和各种接待应酬上。因此，寻村村民常说：“村委会干部向上级要什么款都以我们村的名誉要，可钱要下来我们一点好处都没有。这些当官的心太黑了，太坏了。但人家有权有势，我们普通百姓有啥子办法呢”。这些事件说明，寻村村民已经完全失去了外在性的组织与制度基础，而且经常被乡村干部所利用，成为他们牟取利益的牺牲品。
四、失地少数民族内生性组织与制度资源的衰竭
(一)社区内部的“地理补偿费”纠纷
1999年以王名贤为首的上访运动使他们争取到了4万元的地理补偿费。王名贤拿到这4万元钱后，作了如下分配：自己提留10000元，参与闹事者每天误工补贴费60元/人，为上访提供资金赞助的则加倍补偿。另外，土地被征用的参与闹事者每亩补贴200元的“青苗补偿费”。后来，他还为全村买了个带有接收信号塔的卫星接收器。不过，几个月后，他就将接收塔卖了，卫星接收器也成为了他家的私人用品。这时，未参与上访的村民站了出来。按他们理解，这4万元钱是给全村村民的“地理补偿费”，每户土地被征用的人家都应该得到好处。整个村子内部发生了争吵。张明柯等人将王名贤上告到县民委，说王名贤贪污集体公款，侵犯村民利益，几户人家把集体的4万元“地理补偿费”私分了。后来，县民委主任召见王名贤，要他把集体的资金返还给村民，每户村民都应当受益。王名贤不服，说：“这些钱是我们从‘老虎口’里掏出来的，我们承担多么大的风险，而且花了两个多月的时间才向狗官们讨回来的。这不是集体资金，没有参与上访闹事的村民没资格分这些钱”( 王名贤口述)。
这次发生在村民内部的“地理补偿费”事件使村民之间的利益发生分化与重组，激化了村民之间的内部矛盾，破坏了社区内生性的组织与结构基础，民族社区的命运被两大分利集团即造反派与和平派所操弄，这无疑雪上加霜，将本已失去外在性支持的民族社区引向更加孤立、彼此排斥边缘。如程为敏所言，村民们由于向上表达的无效，他们逐渐懂得自己政治参与的有效范围是在村庄之内。于是人们纷纷擦亮双眼，紧盯住村里的利益所在，以至于村庄的日常生活政治化，人人都参与，投身到政治漩涡中去(程为敏，2005)。从维权精英王名贤所提交的上访报告和上访活动中，似乎可以认为他在为全村村民讨回公道，为村民争取利益。但到了后期，在与乡镇干部进行交涉的过程中，王名贤等不是向他们要回被置换的土地，而是去索要所谓的“地理补偿费”。这说明，他的维权运动的性质已经发生了变化。而当得到这笔费用后，他并未将这笔钱按照村民的意愿将这笔钱分给那些失去土地的村民，而是在其利益集团内部擅自进行分配，他自己则成为最大的受益者。那些以张明柯等为首的失地村民站出来了。他们认为这笔钱是给失去土地的村民的补偿费，王名贤的行为侵犯了村民利益。后来，在张明柯等的组织下，寻村内部发动了一场声讨王名贤等人挪用“地理补偿费”的运动，这场运动将全村村民、甚至县政府官员、乡镇干部都牵涉进来了。特别是在村民之间引发了唇舌之战，甚至公开的肢体冲突。从此，寻村社区内部被肢解为了两大分利集团，村民之间因为利益分配不均而结下了怨恨，甚至老死不相往来，村落由此解体。这对于已经失去土地资源和外部支持的少数民族而言，内生性组织与制度基础的丧失无疑进一步将他们推向了贫困的深渊。
(二)土地征用补偿款纠纷及一名少女的自杀
2004年1月的土地征用之前，在青云村委会任职的寻村村民张明柯于2003年12月中旬便获得确切消息：昆曲高速路要修筑复线并查看了复线的规划图，在图上他发现这次征地将涉及寻村村民的部分集体荒地、林地。于是，他与村民小组长王欣忠私下商量，想用2000元钱购买寻村集体荒山约3亩，说是要用这些荒地来种植果树，王欣忠擅自答应了这位表哥的要求。作为交换条件，这2000元钱归王欣忠。这次土地征用中，涉及集体林地、山地共10亩(其中就包含了张明柯购买的3亩荒地)，共得集体补偿资金8万元，张明柯从中提留了23000元(本来是24000元，但他给了王王欣忠1000元以作为对小组长的感谢)。这样，张明柯从这次土地征用中获得了21000元的好处，剩下的57000元钱由村民小组长王欣忠保管，并以寻村集体的账户存于青云信用社。
本村“造反派”头目王名贤、陶鑫与该信用社的工作人员关系甚好，他们可以经常到那里去查看寻村的集体资金。当发现这笔钱莫名其妙少了23000元后，他们在村中散布谣言，说王欣忠把集体的土地征用补偿费挪用了，要叫他公布集体帐目，把剩下的钱分给村民。因此整个村子上下被弄得沸沸扬扬。此事还未平息，过了两个月后，小组长王欣忠擅自将集体资金10000元借贷给青云街上的一私人老板做生意，那位老板以丰厚的利息率回报王欣忠。2004年5月，王欣忠又擅自将集体资金40000元借贷给青云白石凹村一私人老板。
王欣忠还未把钱借出去一个月，整个村子的人几乎都知道这件事了。其中，王名贤、陶鑫是最先知道内幕的人。青云信用社的工作人员在王欣忠把钱去走后便把事情告之他俩。然后又由他们“负责”在全村传播相关消息，制造舆论压力。当村民知道这一消息后，对王欣忠的各种批评、包庇、责骂、谅解的声音都出来了。和平派成员除了对王欣忠表示一些抱怨、责备和善意的批评外，并不想对王的行为加以深究，而且还表示出对王的同情和庇护；与之形成鲜明对比的是，造反派的语气和口悟就强硬多了，他们除了对王表示出极大的愤慨和无情的诅咒外，还提出要将王欣忠从小组长的宝座上赶下来，要联名状告王欣忠，让他吃不了兜着走。在他们看来，王欣忠的行为不可饶恕，无法理解。同一件事，形成了两种完全不同、甚至是相互抵触的声音，其间权力、利益的争斗可谓精彩之极。
2004年7月下旬，正当“王欣忠事件”在全村上下闹得沸沸扬扬之际，一天大早从王欣忠家里传出了令很多村民都不愿听到的消息：他的女儿王馨服农药自杀身亡了。王馨是唐古县民族中学高二年级学生，现年17岁，是寻村现今唯一一名就读高中的女孩，也是唐古县少有的苗族女高中生，很多村民都对王馨寄予厚望，王欣忠夫妇也经常以女儿为骄傲。
对于王馨的自杀，很多村民几乎都向我讲述了同样的起因和经过。7月下旬某日晚，王欣忠夫妇专门杀了只鸡煮给女儿吃，想为女儿补补身体，因为第二天女儿就要去补课了，一家人也正好团聚团聚。杀了鸡后，王欣忠便打电话把他在青云信用社工作的几个朋友叫来共进晚餐。在吃饭过程中，王欣忠对这几个人阿谀奉承，并祈求他们为他保守外借集体资金的秘密，不要让王名贤、陶鑫等去查看寻村的家底。上高中的王馨当然也明白一些事理，当晚未给父亲的朋友好脸色。此时王欣忠不高兴了，便当面咒骂女儿不敬人意，从小到大为她付出了如此多的心血，供她读了10多年的书，为此还欠下了一大笔债，真是用心良苦啊！旁边的妻子也发火了，说女儿不明白做父母的一片苦心，“这样的姑娘要了干嘛，活着不如死去，死了还为家里减轻负担！”
这几天全村上下都在议论父亲贪污集体公款、把集体的钱外借给他人之事，这些风声早已传至女儿耳中，弄得小姑娘在村民面前感到羞愧，抬不起头来。王馨实在忍受不了父母的痛骂，便当场揭了父亲的短，“您有本事咋个还把集体的钱借给外村人，这样做是要犯法的”(村民的推测)。王欣忠勃然大怒，出手便要打女儿，后被旁人劝开。此时的王馨不敢在说什么了，便满含泪水上床睡觉了。王欣忠夫妇继续陪同客人喝酒吃菜。第二天大早当王欣忠发现女儿服毒后，女儿呼吸甚微，还向父母说了一些抱歉和内疚的话。此时王欣忠夫妻俩互相争吵，听说在家里折腾了一个多小时。等回过神来并找人把女儿送往医院抢救时为时已晚，到医院半个多小时后王馨便停止了呼吸，并永远离开了她所追求的世界。
在一定程度上，王馨是本村社会舆论压力的牺牲品。她的死是在父亲把集体的土地补偿款外借、村中造反派对父亲激烈抨击、激烈侮辱并很快就要采取报复手段(如集体联名状告王欣忠、把他从组长的宝座上赶下来等等)的社会环境下发生的，是本村两大利益集团之间长期相互较量、相互争斗的牺牲品。她的自杀与当时寻村的权力与利益之间的较量息息相关。寻村早已成为了一个名副其实的“分裂了的村庄”，人们生活在这样的社区中缺少关爱、找不到依赖和归属，而相互猜忌、互相争斗似乎已成为了这类村庄的典型特征。在一个已被弄得支离破碎的村落共同体中，在一个没有友善和关爱的社会中，人们往往会以十分轻浮的态度来对待生命、甚至了却生命。
上面两次发生在寻村社区内部的事件，都因社区精英滥用权力，侵犯普通村民利益而起。在第一次针对“地理补偿费”的纠纷中，由于内部的利益分化与重组，形成了两个分利集团，将一个村落共同体肢解了，社区内生性的组织与制度基础已经枯竭。在社区之中，人们之间最基本的信任关系、邻里之间的友善关系被破坏了。在第二次针对村民小组长滥用权力挪用补偿款的斗争中，社区内部长期积压的怒火被释放了，再次激化了社区矛盾，将这个本已千疮百孔的村落共同体弄得更加碎片化，这个共同体失去了生命和灵魂，本质上已经死去。村民之间的冷漠、无情和相互仇视弥漫在整个社区上空，并最终导致一个无辜少女的自杀。由于丧失了社区内部的组织与制度资源，这些失地少数民族在应对各种生存风险、化解各种贫困危机等方面显得更加孤立无助，自我封闭，成为了社区精英之间权力及利益斗争的牺牲品。这无疑使失地少数民族面临的生存与发展问题更加严峻。
五、失地少数民族生存与发展的路在何方
以上，我们从四个方面论述了农地征用与失地少数民族遭遇的新贫困之间的内在联系。那么，如何打破这种贫困二元困境，如何使失地少数民族在农地征用中最基本的生存与发展的权利得到充分体现和尊重，使他们分享到社会进步和发展的成果呢？我们认为，应当从农地征用中的权力关系、从土地征用的程序和过程入手来解决失地少数民族面临的贫困处境。
从权力关系入手，就应当思考地方政府、基层政权组织和少数民族群体在征地场域中所处的位置及其三者之间的权力与利益博弈关系。这其实也就意味着当地权问题嵌入于权力关系中时，只有正确处理好权力主体之间的关系，才能从根本上解决因土地征用而引发的各种矛盾和冲突，才能从根本上维护少数民族群体的利益。一方面，应当强化国家和少数民族群体的权力，弱化地方政府和基层政权组织的权力，即所谓加强两头，弱化中间，形成三种权力互相制衡的局面。近年来出现的各种“圈地运动”，根本原因是：地方政府的权力太大、国家对它们缺乏十分有效的管理和监督、农民在面对强权时显得太脆弱所致。因此，国家应当强化对土地的绝对控制权，明确界定“公益性用地”和“经营性用地”的界限，进一步加强地权的产权登记工作，建立有效的监督机制，对地方政府和基层组织滥用地权的行为加以惩治和监督。同时，少数民族群体应当加强自身的组织与制度建设，形成一个真正能代表自身利益诉求的组织，进一步拓展他们应有的公共空间。只有这样，基层政权组织的权力才能得到有效牵制。少数民族群体只有真正建立起能够代表自己利益的组织，并由该组织来代表他们行使地权，在征地场域中与征地者进行平等的对话和协商，合法表达自身的利益诉求，才能有效制衡各种“圈地运动”，维护失地少数民族的根本利益。在当前的社会环境中，国家应当支持、鼓励少数民族建立真正能够代表自身利益的组织机构，并从制度和法律上加以规范和管理，由这些组织来行使地权，以取代那些与少数民族群体没有多少利益相关性的基层政权组织。只有这样，地方政府和基层组织滥用征地权的行为才能得到有效牵制，失地少数民族在土地征用中才能合法合理地表达自己的利益诉求。
另一方面，在征地场域中应当信守“程序正义”和“差别正义”的原则，从根本上维护失地少数民族的权益。土地征用中的“程序正义”原则是预防和化解基层政权组织、地方政府与少数民族的矛盾、维护少数民族生存权、发展权的一种重要机制。依据这一原则，程序正义使少数民族群体有机会以组织的方式参与到征地过程中，并在一种较为融洽的气氛中表达其正当权益和需求。特别是信息的公开性和准确性让他们能够对土地的征用过程充分了解，并就补偿方式、就业安置、社会保障和发展权等问题与征地方展开平等对话和谈判，从根本上维护自己的正当权利。因此，当地方政府利益、基层政权组织的利益介入少数民族的公共空间时，双方之间应当建立一种平等协商的机制，使失地者以“在场”的角色争取自身的合法权益。
同时，应当在征地过程中坚持差别正义原则，给丧失土地资源的少数民族合理而公正的补偿。差别原则在于解决分配方面的不平等，即通过某种再分配的手段来对社会中的弱势群体给予补偿，使他们过上一种较为体面的生活，从而使弱者享受到社会进步、社会发展的成果。“如果一种社会安排出于某种原因不得不产生某种不平等，那么它只有最大程度地有助于最不利者群体的利益，它才能是正义的”(罗尔斯，2002：447)。与处于强势的土地征用者和各种政权组织相比，失地少数民族本身就是最不利者，故而应当得到公平合理的补偿。这在差别正义原则的指导下，对失地少数民族的补偿要具有可持续性。这种补偿的内涵不止包含现金的支付，还包括赋予他们一种工作权，这种工作权包括培养失地农民的生存技能和能力，为他们创造各种就业、创业的机会。同时，发展最重要的就是要维护人权，“它意味着为世界上的每个人提供机会，使人们能够彻底行驶他或他的经济、政治和文化权利”。“每个国家都有义务保护少数人群体在其生活领域中的生存和繁衍”(联合国教科文组织/世界文化与发展委员会，2006：9、19)。任何一个民族、任何一个群体都有发展的权利、社会保障的权利。因此，发展权、社会福利权本应包含在补偿之中。对失地农民权益的保护应当是一个综合的、可持续的、系统的工程，而不能简化为所谓的现金买卖。只有这样，才能真正解决因土地征用而引发的各种权力主体之间的冲突，也才能使地方政府、基层政权与失地少数民族之间形成良性的权力互动关系，才能使失地少数民族受损的利益得到合理而公正的补偿，最终使他们摆脱贫困的深渊，在新的社会环境中求得生存与发展的权利。
结 语
从党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》看，中央对农地征用的认识和判断及其解决方式是正确而合理的。《决定》明确规定“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点”。这一规定为牵制地方政府和基层政权组织滥用征地权、为少数民族依法维护自身的权利提供了法律依据和制度保障。同时，《决定》还要求赋予农民更加有保障的土地承包经营权，允许土地流转，积极鼓励、支持和培育农民新型合作组织。这实际上体现了中央进一步拓展农民地权，制约地方权力的决心。在涉及土地征用的问题上，《决定》指出要严格界定公益性用地与非公益性用地的范围，要解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障，并依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。决议还提出要对基层政权进行改革，并对其权力进行监督。这些新的政策的出台为失地少数民族争取和捍卫自身生存发展权，摆脱新结构二元化的贫困处境提供了可能的方向和出路。然而，要解决这一问题，还有很长的路要走。特别是在今后几年国家、地方政府在扩大内需的过程中，必然会大兴土木，大量征用农地，使失地少数民族面临的问题得更加复杂。因此，该群体的生存与发展处境依然令人担忧！
