简 报

2009年第12期（总第12期）                                                    2009年12月

民营经济融资难问题

农村外出务工人员权益保障问题的对策

北大光华区域可持续发展丛书中《劳动力转移与经济发展》一书是由北大光华管理学院朱善利教授、梁鸿飞教授主编的。通过对湖南省攸县外出务工模式的广泛调查、深入研究，本书针对攸县及我国广大农村存在的劳动力转移和民营经济发展问题，提出了一些很有价值的政策性建议，供政府和相关研究部门的同志思考。

一、促进民营经济发展，解决民营企业融资难问题的对策

民营企业融资难问题并不只是发生在攸县，在全国都很普遍。解决民营企业融资困境，需要地方政府、企业和金融机构三方的通力合作，尽快重新整合县域金融资源，构建适应民营经济发展的融资机制。地方政府应转变观念，树立服务意识，为民营经济发展提供宽松环境；民企自身应建立和完善企业治理结构，规范经营行为，降低融资风险；金融部门应当进行适当的金融创新，构建中小民营企业的信用体系和担保体系，努力从制度上控制中小民营企业的贷款风险。

（1）提升国有商业银行县级机构的对县域经济的服务功能。要加强信贷业务创新，提高对民营企业的信贷服务水平，对优质信用民营企业要提供全方位、全过程服务，对不同行业、不同发展阶段的民营企业要采取对口金融服务。还应该调整现行的信贷政策，简化贷款手续，缩短审批时间，降低贷款门槛，从根本上解决民营企业的国民待遇问题。

（2）改革农村信用合作体制。随着农村现代经济的不断发展，今后农业不会再以大量的个体形式出现，而是主要以公司、企业的形式存在，因此，农村信用社必须彻底改变资金运用渠道狭窄、现代营销观念薄弱的现状，服务对象既要面向广大农户，更要支持中小企业，尤其是将不断涌现的农业企业和农工贸一体化企业。

（3）组建县域小型股份制商业银行。课题组认为，在攸县这样经济较为发达、农村资金实力强大、市场经济意识较为浓厚的县城，可组建县域小型股份制商业银行，通过其灵活的经营机制，形成适当的金融竞争，搞活县域金融。

（4）建立综合性的企业信用和资产评估机构，解决目前县域中小企业信用评级难和资产评估手续繁杂、成本高的问题。制定适合民营企业特点的授信评级标准，既防范信贷风险，又有利于民营企业及时获得贷款支持。金融机构在信贷资金管理上，要制定有别于国有大中型企业且适合中小民营企业的贷款管理模式，既方便、快捷，又规范、合理，在支持民营经济发展上实现突破。还要在信贷操作上切实简化手续，缩短审批时间，实现促进民营经济发展与自身效益扩增的“双赢”。

（5）建立中小企业信用担保组织，创新民营企业担保方式，解决中小企业信用能力弱，寻求担保难的问题。在进一步健全民营企业贷款担保体系、扩大民营企业贷款担保公司担保能力的基础上，政府、金融机构、企业应共同发展多种形式的信用担保机构，扩大信用担保的范围，将信用担保机构扩大到县域范围，在县域内大力发展担保投资机构，对解决县域民营企业融资难问题是相当重要的。

（6）加强县级金融监管部门的职能作用。基层金融监管部门首先应该摒弃基层机关在货币政策执行中无所作为的思想，要积极与政府、企业协作，加强产业、行业信息的采集和分析，把握经济发展趋势、对资金流向、运用情况进行严格监控，防止信贷资金的挪用和流失。其次，尽快组织建立起有效的社会信用征信系统，降低银行预期信贷风险。再次，加强对企业的咨询服务，支持有条件、有效益、有市场的县域中小企业，提高其社会信用能力和向银行的融资能力。最后，开辟多形式的融资渠道，支持商业银行加大对票据的宣传和推广，提高企业对票据融资的认识，鼓励、支持企业运用票据融资。要在一些有条件、相关性强的企业间积极推广，以点带面，加速票据市场的发育，加快县域中小企业由单纯的信贷需求向综合金融服务需求的转变。

二、农村外出务工人员的权益保障的政策建议

农民工权益保障缺失是当前构建和谐社会的主要矛盾之一。二元户籍制度、歧视性就业制度、二元社会保障制度、公众利益诉求机制不完善等造成的不平等公民待遇是农民工权益缺失的制度根源。为破解这一难题，一方面应当在宏观的制度的层面上恢复农民工的国民待遇；另一方面应采取诸如完善立法、加强执法、规范劳动关系、搞好对进城务工人员的培训及创新工会组织形式、发挥工会维权作用等针对性举措来维护农民工权益，真正实现构建和谐社会的目标。

1． 打破二元户籍制，实现平等就业

基于外出务工人员社会保障问题出现的根本原因在于二元户籍制度，因而要改善外出务工人员在城市的境况，改革户籍制度和相关政策的调整是关键。

第一，随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，我国户籍制度的改革必须进一步继续深入开展下去。首先，应该进一步放宽户口迁移的限制，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。目前，全国许多城市正在进行户籍制度改革，放宽了城市的准入条件和移民、迁徙条件，逐步打破了城乡分割的二元户口体制，尝试着建立城乡统一的户口登记制度。但户籍改革能否切实推行，主要问题不在户籍制度、户口迁移制度，关键要看配套改革。只有就业、社会保障等各方面真正一视同仁，才能真正打破城乡二元经济格局。同时针对试点城市出现的问题，政府应组织农办、发展改革、民政、卫生、计生、公安、教育、武装、劳动和社会保障等相关部门根据各自职能研究制定户籍制度改革的相关政策，保障转制农民的原有利益不受影响，同时加大财政投入，缩小城乡差距，确保户籍制度改革的全面顺利推行。

第二，改革现有就业制度，构造城乡统一的就业市场。目前，我国就业市场的管理基本上是城乡劳动者由两套管理制度和管理机制分别管理。这种管理方式根源在于城乡隔离的二元户籍制度，也是农村劳动力在就业市场得不到公平待遇的根本原因。国家必须加快城市劳动力就业市场的改革，构造统一的就业市场。一是加快城市部门劳动就业制度的改革，提高城市劳动力市场的发育程度，实现用人单位与劳动者双向选择，取消不合理的就业限制，对城乡劳动力实行统一的就业管理制度； 二是培育劳动力市场中介组织，提供信息服务，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。三是建立就业迁徙制度，创造就业迁徙的环境条件，逐步实现外出务工人员彻底的城市化。而这些都必须与打破二元户籍制度紧密结合在一起才能从实际意义上保障外出务工人员合法、平等的就业。

（二）完善最低工资保障制、劳动合同制

外出务工人员是弱势群体，用工单位随意克扣工资、不支付加班工资、拖欠外出务工人员工资等现象屡见不鲜。改善外出务工人员的就业环境，使其有最低的工资保障，不拖欠外出务工人员的血汗钱是保障外出务工人员权益不受侵害非常重要的一个环节。

首先，建立外出务工人员工资支付保障制度，严格规范用工单位工资支付行为，确保外出务工人员工资按时足额发放，做到工资发放月清、月结或按劳动合同约定执行。建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣外出务工人员工资问题，劳动和社会保障部门要重点监控外出务工人员集中地区的用工单位工资发放情况，对发生过工资拖欠行为的用工单位强制在其开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理。

其次，合理确定和提高外出务工人员工资水平，规范外出务工人员工资管理，切实改变外出务工人员资偏低，同工不同酬的状况。严格执行最低工资制度，合理确定并适时调整最低工资标准。同时，外出务工人员要和其他职工同工同酬，有关部门要加强对地方制定、调整和执行最低工资标准的指导监督。最后也是很重要的一个举措，就是进一步完善劳动合同制，推动和监督用人方与外出务工人员签劳动合同。提高劳动合同签订率，劳动和社会保障部门要制定适合外出务工人员特点的劳动合同范本，指导、推动合同的签订，积极推进已经建立工会的企业，全面开展集体协商签订集体合同，指导合同重签、续签等。

（三）高度重视外出务工人员社会保障制度的建立

应该根据外出务工人员最紧迫的社保需求，坚持分类指导、稳步推进、优先解决工伤保险和大病医疗保险问题，逐步解决养老保险问题。外出务工人员的社会保险要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移、接续，使外出务工人员在流动就业中的社保权益不受侵害，要兼顾外出务工人员工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入，渐进式过渡，调动用工单位和外出务工人员参保的积极性。

第一，依法将外出务工人员纳入工伤保险的范畴，认真贯彻落实《工伤保险条例》。用工单位应及时为外出务工人员办理参保手续并按时足额交纳保金。未参保的应按条例规定支付费用。工伤保险制度应作为最基本的保险制度优先确定。可实行社会统筹，建立工伤保障基金，由企业按国家的相关规定定额为外出务工人员缴纳工伤保险费以及在企业未能为外出务工人员办理工伤保险或不能支付工伤费用时提供必要的救助。

第二，在医疗保险方面，有必要为他们建立医疗保险制度，重点解决住院医疗保障问题。可建立社会统筹医疗保险和重大医疗保险，负责一般医疗中超过一定金额的疾病及重大疾病的大部分开支，小病则由个人或其家庭负担，而对于基本医疗保险中的个人账户可根据外出务工人员意愿决定是否参加，并确保可在全国范围内流动。

第三，在失业保险方面，由于经济制度、经济发展水平差异、劳动力供求关系、产业结构调整、社会化程度提高等原因，失业保险对外出务工人员的基本生活、和谐的劳资关系、社会稳定均具有重要作用。

第四，在养老保险方面，随着社会化生产，家庭养老功能已经弱化，劳动者有权利要求社会为他们提供更好的养老方式。为切实保障外出务工人员的权益，必须抓紧研究低费率、广覆盖、可转移并能够与现行的养老保险制度衔接的外出务工人员养老保险办法。基于此可建立“社区劳动组织”，利用外出务工人员劳动力廉价和技术等优势，让其从事公益劳动、社区环卫、修理修配等公共性服务、保障性服务，为他们提供特殊的保障机制。

第五，有必要为外出务工人员建立相应的社会救援制度，主要应包括紧急救援、贫困救援、法律援助等。政府负直接责任，当然也需要民间慈善组织的支持。这也是体现以人为本、构建和谐社会的重要体现。

（四）寻求多层次的劳动权益保障制度，加强教育、技能培训等

1、充分发挥政府的作用

第一，可以按实际情况建立“劳工服务公司”全面协调外出务工人员的权益保障。国家有关机构可成立“劳工服务公司”，与外出务工人员签订书面劳动合同，而劳务服务公司负责与外出务工人员签订劳动合同后对其进行岗前培训、安全教育，并由劳工服务公司代办医疗、工伤、养老、失业等社会保险，并负有维护外出务工人员权益的义务。

第二，加强教育培训制度，规范社会舆论宣传。在外出务工人员输出量大的地区，加快建设对外出务工人员培训的体系，对劳动力转移前进行岗前培训和职业技能培训，同时，加强有关法律知识的宣传力度，引导城市居民平等对待外出务工人员。

第三，加强媒体监督。新闻媒体的监督是外出务工人员权益得到保障的一个重要途径，侵犯行为一旦曝光必会引起社会大众和政府的关注，利于良好社会氛围的形成。

2、外出务工人员应提高自身素质，团结维护自身权益

第一，提高农村剩余劳动力的自身素质。外出务工人员由于基础教育薄弱及所处社会背景而形成的被排挤于城市主流文化之外的亚文化。农村剩余劳动力要进入城市，融入城市社会，一方面，农村剩余劳动力自身要加强学习，接受必要的培训及教育；另一方面，城市社会也要为他们提供人文关怀和政策指导，给予他们生活所必需的技术、文明和法制教育。外出务工人员作为个体而言，也应自觉提高法制观念和维权意识，努力提高整体素质，通过各种途径熟悉法律，当自身合法权益受到侵犯时，勇敢地拿起法律武器进行维权斗争。

第二，帮助外出务工人员组建工会，凝聚外出务工人员的集体力量争取自身的利益。外出务工人员群体虽然队伍庞大，但缺乏组织，而且自我保护意识不强，因此，处于弱势地位的外出务工人员非常需要工会等组织依法代表和维护他们的合法权益，帮助他们有组织地解决诸如子女教育、工伤、欠薪等问题。民工组织工会或在工会组织中吸纳民工参加，是从整体上和长远上维护民工合法利益的根本之策。同时可以在地方行业工会中培养外出务工人员的代表来反映外出务工人员的心声，促进体制结构的不断完善。

（五）完善立法，严格执法

1、构建多层次的法律保护体系

第一，完善用工法制，加大监察力度。在基本法中明确用人单位在一定期限内应当与外出务工人员签订劳动合同，同时应细化合同中关键内容的规定，如工资、工时、劳动保护、职业培训、社会保险等内容，以便加强基本法的可操作性。另外，劳动行政部门应加大监察力度，对用人单位不与外出务工人员订立劳动合同及劳动合同违法等行为进行纠正，同时相关法律应赋予劳动行政机关对侵害外出务工人员合法权益的用人单位以处罚权。

第二，完善《工资支付暂行规定》，建立全面的外出务工人员工资支付保障制度。但是《工资支付暂行规定》大多为事后性救济，难以保证外出务工人员工资的及时足额发放。因而有必要建立全面的外出务工人员工资支付保障制度。在事前，可建立外出务工人员工资支付保障金制度，也就是据企业注册资本或工程项目款按比例提取外出务工人员工资保障金存入银行专门账户。在事中，加大宣传力度，向企业及建筑工程项目负责人宣传相关法律知识，让其自觉按时足额发放工资，并加大监督力度，预防拖欠外出务工人员工资现象的出现。在事后，严肃查处拖欠外出务工人员工资的行为。在拖欠外出务工人员工资的追偿上，应运用多种法律手段，为外出务工人员工资支付提供法律防线。

第三，完善《劳动法》。现行的《劳动法》在立法时没有考虑到民工潮的现象，因而在《劳动法》的调整范围对外出务工人员就没有确切的规定，应该将外出务工人员纳入其中，才能切实保护外出务工人员的权益。同时还必须将与外出务工人员权益密切相关的事项细化，提高可操作性。最后对拖欠外出务工人员工资的企业可采取严厉的经济制裁，对行为人可运用刑法制裁，以制止和消除这一具社会危害性的行为。

2、应该重视程序保护

一个完整的法律体系中，如果没有实体内容，会导致法律空洞； 而若没有程序的保障，则实体规定无异于空中楼阁，其真实目的无法实现。因而我们在保证司法机关依法公正保护外出务工人员权益的同时，也必须为确保程序公正。而针对外出务工人员的劳资纠纷的特殊性，有必要为其建立专门的劳工劳务案件审查庭。对于劳动纠纷在举证责任上也应严格依照最高院的《关于民事诉讼证据的若干规定》中“在劳动纠纷案件中，因用人单位做出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作时间年限等决定而发生的劳动争议的，由用人单位举证。”而劳务纠纷则应采用“谁主张，谁举证”的规则。同时，根据外出务工人员自身法律意识和素质的不足、经济生活能力及社会普遍受害的现状，可以进一步落实“支持起诉制度”。我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体、或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”。基于此可由法律授权一定的组织支持外出务工人员起诉，追究用人单位的法律责任，该制度的落实可以及时追究用人单位的违法责任，有效保障外出务工人员的利益，维护社会公平。

总体而言，外出务工人员权益保障涉及到社会、历史、文化，涉及到国家体制、法律法规，更涉及到我国9亿农民的切身利益，是关系到我国能否实现全面建设小康社会的关键。消除社会对外出务工人员的歧视，提高外出务工人员的社会地位，保障外出务工人员的合法权益，是一项任重而道远的宏伟工程，需要社会各方长期共同的努力。目前我国政府已经深刻认识到这一问题，并已经开始着手解决，我们有理由相信，在不久的将来，随着一系列保障外出务工人员权益法律法规的陆续颁布实施，就业一体化进程加快，劳动力市场及中介依法运营等各种办法、措施的出台，外出务工人员保障问题一定会得到圆满解决。

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