网易商业报道:“首届中国贫困地区可持续发展战略论坛”于2006年5月13至14日在天津滨海新区召开,网易商业频道在现场做独家网络直播。

以下是北京大学人口研究所严予若进行“失地农民生存状况及其反贫困制度设计分析”的主题演讲。

主持人：感谢孙洁博士。下面有北京大学人口研究所严予若进行“失地农民生存状况及其反贫困制度设计分析”。

严予若：各位来宾，大家早上好！我这次我要讨论的一个问题是谈失地农民反贫困的制度设计，我们一起探讨一下，一些从制度层面可行的保障失地农民绝对贫困化和相对贫困化的趋势。

这篇论文分三个板块，第一个板块谈失地农民总体状况，第二讨论一下农民失地致贫的路径分析，第三探讨一下实地农民反贫困的畅销保障制度设计思路。

首先来看一下实地农民的整体状况，首先对失地农民做一个界定，失地农民在我们国家城市化进程过程当中诞生的一个特殊化的特殊群体，我们早先没有这个一个概念，现在失地农民使用的频率越来越高，指在国家经济和社会发展过程当中，由于他们原来拥有的农田被征用和占用，失去土地的那一部分农民。我们通过一些统计数据可以看出，失地农民的数量是在逐年递增，财政部、农业部发改委2003年3月的一个联合新闻发布会，说现阶段我国年均100多万农民失去耕地。这个数字相对来说还是比较保守的。

失地农民集中的区域主要在大中城市的郊区，除了国家基础设施以外，那么国家的一些水利工程会涉及到边远山区，大部分在城市郊区，有一些数据可以看出，现在国家失地农民的数量是非常庞大的。从1987年到2001年全国非农建设占用耕地是3000多万亩，2000年至2010年的非农建设占用耕地计划指标是1850万亩，2000年至200年计划占用耕地将超过5450万亩，如果按人均1亩地推算，至少5000万农民因此完全失去土地或部分失去土地。我们有一个卫星遥感测到，违规用地达到20%至于30%。如果把这部分算进来，失地农民数量会更大庞大。

失地农民的给我们的感觉是种田无地，就业无岗、低保无份，“三无”阶层，是被边缘化的弱势群体。我们看到，在现代这种方式下，地价征占农民土地且缺乏妥善安置的现象不但有损社会公平公正、而且有悖于市场经济的基本规则，所以引发了一系列很研究的社会问题，对社会的安定团结造成的严重负面形成，农民因为失地的问题上访闹事都在逐年增加，无论对新农村的构建和社会的安定团结造成的严重的负面影响。

所以我们应该重新审视我们的制度，从制度层面去看怎样保障农民的权益，遏制其贫困化，因为我们在征地过程当中没有按照市场规则，没有遵循一个公平的原则来办，所以我们把他们简单的推向市场，一推了之，让市场法则去解决，而必须从政策上对其有所倾斜制度层面保障他们的权益。

失地农民现在的整体生存状况有一些数据，统计局对2003年对2942户失地农民的抽样，这个数据表明耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1%，其中持平的约11%，下降的占46%，土地被征用后收入减少的农户，大多数是传统地区的纯粹的农业户，因为他们由于地理位置的局限，他们在失去土地以外很难找到其他方式的生产经营活动，所以耕地减少以后，收益就随之下降了。

我们在做这个课题的时候，我们也对重庆的计较失地农民做了抽样调查，总体情况也反映土地被征用后收入水平普遍下降了，但是由于他由农村的生活转入到城市的生活，因为他的家庭开支是呈普遍的上升趋势，因为会涉及到水电费、物业交通等等，整体的支出是普遍上升的。农民对现在生活的满意度和幸福感是普遍下降了，他们会认为现在的生活没有以前的好，他们有的是觉得很绝望，觉得前途很渺茫。

再来看一下对失地农民的安置情况。在计划经济时期，对失地农民采取的是“谁整地、谁安置”的原则，也就是说有些地方比如说企业由他解决失地农民的工作问题，以前我们可以看到，这个企业他有征地，他就会解决这部分农民，把他吸收到工厂做工，曾经这个政策让一部分失地的农民生活质量有一些改善，但是90年代中期以后，随着企业的改制，政府不再干预，加上企业裁员，裁员的肯定是没有技术水平的。失地农民就会受到很大的损失。

另外是关于失地农民的土地补偿费和安置费，早先政府只是鼓励劝说而并未强行要求其交纳社保，由于农民对未来生活的不确定性顾虑太多，不愿意把安置补偿费拿来交纳社保，因而实际参加社保的比较很小。实际失地的农民只能领到安置费，土地补偿费不再发放到农民手中，而是用于统一交纳社保费，同时失地农民也要交纳部分社保费用。除了这一部分是不够的，农民需要自己再掏钱进行补充，所以农民对于这一部分交纳社保实际上持排斥态度的。

这儿有希望地区的一些数据，按照西部地区的标准，土地补偿费，和安置补助费最高标准是1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿）与城镇居民收入相比，进相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍，按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活！按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活，而相对于土地预期收益而言，嫁娶农民的春秋年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右，如果将1.8万元全额存入社保，按失地农民平均年龄50岁，预期寿命72.6岁计算，对他们根本就不公平。

这个问题实际上承袭我们长期城乡二元分割体制的惯性，社会保障网络并没有大面积覆盖失地农民，目前看来，在交纳社保的问题，农民态度很不积极，并且对现行的做法意见非常大。

下面来看一下农村失地致贫的路径分析，农民失去土地通过以下三种途径，第一个是开发商圈地，第二是政府的项目用地，第三是农民自愿离开土地。

在农民失去土地的过程当中，我们看到农民是怎样一步一步走向贫困的，首先土地对农民来说不仅仅是土地本身，还包括与土地直接或间接相关联的各种权益，农民失去土地是失去了生活保障，因为这是他们安身立命的本钱，土地是他们的劳动场所，失去他自己的就业岗位，另外土地是财产，也是资产，农村拥有土地是享有了一种与之相应的财产权利。再有政府很多的支持很多的倾斜政策实际上和农民拥有土地是密切相关联的。是以农村拥有土地作为前提，如果失去土地了，可能政府相关的一些之支持就会随之消了农民失去土地以后大约失去这些方面的东西。

第二，失去土地以后他们并没有分享土地增值收益和城市化成果。在征地过程当中，征用与被征用双方信息部对称、地位不平等，政府要征多少地、出什么价，农民只能无条件接受，市根本没有讨价还价的筹码。这使用权出让给土地使用者，这个出让价格大大高于国家向农村集体征用土地的价格，形成一种新的工农“剪刀差”这部分收益农民也没有享受到大，反而这中间的收益反而归了地方政府。

第三，是由于我们法定安置措施的缺陷，导致农民失地又失业。如果失地不失业或许生活水平并不至于降低，但是我们看到这个现行的土地法实施里规定的是，被等地农民安置有三种途径，（1）是传统土地换就业，由征地单位吸纳失地农民就业，（2）由失地农民所在的乡村集体负责安置，就是把征地款付给所在的乡村，让他们来安置农民，（3）对失地农民采取一次性的货币补偿。我们看到，早期采用第一种做法比较多，后来就逐渐采用第二种做法，现在普通采用第三种做法，不管是出于省市的目的还是别的，都愿意一次性买断，把你推向市场，就是这样的趋势。

在这样的过程当中，一次性补偿按照什么条件进行的，根本《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，国家建设征用土地，按照被征用土地原用途进行补偿，征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，对征地农民的不是按照市场交换价值进行的，而是按三年前农业的平均产值来计算，按法定标准计算出来的补偿费偏低，难以解决失地农民的长远生计。在这个过程当中，农民一步一步的贫困化。

第四，由于农民自身的素质欠缺和观念的相对滞后导致失地农民缺乏进一步发展的能力。他们在这个改变过程当中，他们没有很快的适应，就是意识没有转变，从农村生活需要转入到城市生活，需要自身调整，第二他们由于自身的文化素质和劳动技能的欠缺以及自主创业的意识和经验，使得他们即使拿到了安置补偿款，即使可以做一些投资，他们可能也没有办法做这样的创业活动。

另外，很多的失地农民缺乏一种预算的概念，缺乏家庭预算的计划性，因此他们拿到补偿款以后就可能逐渐的消耗，最后陷入的绝对贫困的状态。

以上四个方面是农民如何从失地进一步走向贫困化的普遍的路径，接下来看一下，失地农民反贫困的长效保障机制的设计思路。

首先我们说，如果让失地农民得到一个长效的保障，遏制其贫困化首先要建立一个合理的征地补偿和利益分享机制，包括现有的征地价格要改变，1、就是最低价格的原则，就是征地方时候你要定一个地线，这个地线一定要足以保障农民的最低生活，2、就是谈判的原则，也就是说要给予农民一个平等的市场主体地位，让他们有话语权，通过价格听证赢得失地农民绝大部分人的同意这个征地才能进行，我觉得这两个原则是应该在将来征地价格改革的过程当中一定要遵循的两个原则。

第二，是要建立符合市场规律的土地收益分享机制，就是让农民分享城市化和工业化的改革成果，政府应做出制度安排，本着首先考虑失地农民社会保障的原则，在农地被征用后的增值受益中，划出足够资金作为失地农民的长效保障基金来源；同时，考虑到失地农民进入城市生活需要的生存环境变迁的成本费（如住房装修、家具∑购置、择业培训、自主创业启动资金，等按照当地平均水平1-2年的标准，在征地市一次性支付给农民，作为基础补偿费，其实部分再按照对土地增幅贡献率大小的原则在国家、集体和失地农民之间按比例合理分配。

第三，措施是集体土地所有者可以以自己的身份，将建设用地出租活作家入股，农民凭借集体建设用地使用权参与分配，以获得长久的土地收益，谋求稳定的生存和进一步的发展。

第二个方面要建立涵盖养老、医疗、事业的社会保障体系，主要的做法可以设立养老、医疗、事业社会保障基金，跟我们城市的做法是比较类似的。要建立个人账户，失地农民长效保障基金主要来源以两个渠道：征地补偿费和财政转移支付。这是保障基金的来源。

我们下面来看一下长效保障基金的运作方式，国际上很多的经验，可以表明，养老保障基金运作得好的国家，除了极个别的美国、新加坡以外，其他大部分国家的收益如果由政府管理的话都是负的，由私营机构管理的，养老基金的收益率普遍高于由政府管理的，当然这里面各个国家情况不同，主要的原因是因为政府部门的运行效率不太高，而容易出现腐败，第二，政府部门的养老金通常不能投资于不动产和股权，而且通常用于正购买政府政府债券或以很大的名义利率向亏损的国有企业贷款，从事风险过分集中，此外，采取政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用自己来源，其运用通常服从于政府目标而非追求经济效益，这不仅无助于基金保值增值，还有助长官僚主义和奢侈消费之风的危险，而私人机构则以追求最高的投资收益率为根本目的。

这里面有一些可以参照的投资方式，我们认为都是可以考虑的。

另外一定要注意投资的风险规避，因为这部分钱毕竟是失地农民养生立命的根本，一定要规避风险，建立相应的风险管理机制和风险预警机制。

第四，是要考虑长效保障基金的一个外部的监管，首先要依法监管，要有明确的法律体系；第二要建立专门的失地农民社会保障基金的管理部门来承担对这个托管机关、投资机构以及农民档案等等总体管理工作，同时要对这个保障基金实行专户存储，单独建帐，专款专用，实行收支两条线这样来监管。

另外必须由有依法赋予监管职责的监督主体，失地农民社会保障基金管理机构与经营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。

这是对于失地农民社会保障基金监督的重点我认为应该集中金融、财务和业务方面，经营机构建立完善的管理制度，如果这个做法可行的是，可以在县级社会保障管理部门，设立以县纪委单位建立失地农村保障机制。

第三个大方面就是长效保障机制设计就是建立针对失地农民的教育培训和就业保障机制。这实际上是一种土地资换人力资本的做法，也就是说农民失去了他的土地，我们对农民进行培训，提升他人力资本的存量，这样的话，使得他能够具有进一步发展的能力。

1、建立教育、就业培训制度，土地资本换取人力资本。

（1）子女九年制义务教育，二是对失地农民的职业技能培训，三是对失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训，四是把失地农民的培训纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

（2）鼓励扶持失地农民自主创业，不但包括在信贷政策上，在降低市场准入门槛上，还包括我们要对这部分农民有创业意愿的进行创业技能和创业知识的这一部分培训。

这是我们课题组做的一些主要的研究，谢谢大家！

现场提问：我提四个问题，这个问题也可以现在回答，也可以不回答。第一个问题，从中国有关的法律的制订来看，我们给农民的权利实际上一直是土地的农业使用权按什么补偿，青苗的多少倍按什么补偿，实际上跟着这个来的，土地转为非农用以后的财产所有权从来没有任何法规给过农民，所以我们想问的问题是是不是对这个产权你认为应该需要重新界定。

回答：我们文章当中提到，进行农地产权创新。

现场提问：第二个问题，中国的面积和美国相当，但是现在的情况中国的人口是美国的三倍多，同时的地市差不多美国的四分之一，中国由于土地的高度稀缺性，土地几乎是垄断资源，在这种情况下，如果让土地按市场价格达到均衡的话，会导致财富向土地的所有者集中，您是否认为这种集中是市场机制的产物？是否是合理的？

第三个问题，现在像珠三角特别深圳等地，他们客观上把土地作为财产大量的房子出租，其年收入最高的有的是一间房子两栋楼里和握手，最后农民的年收入高达到20万，这个补偿的时候，到不了20万他们肯定大喊贫困化，你们认为补偿的标准是否也要保证他们相当于这种20万一类的现有生活水平不至于降低比方说几千块钱和几万块钱有很大的差距。

第四个问题，你刚才提到让失地农民转岗就业进行培训，但是实际上农民的年龄很不一样，年轻的去培训转岗还可以，四十岁五十岁以上的人转岗培训应该说会很困难，遇到就像过去城市就业当中下岗公认的40、50问题一样，的困难，你们是否认为需要建立类似城市下岗职工的这么一种过渡制度，在达不到退休、社会保障这个年龄以前，通过某种程度的补偿，因为他们转不了岗，首先保证他们有一定的收入，过到拿到退休金的年龄。

会其实文章里都有，由于时间关系没有在里面做，操作细节都没有在这里说，但是报告里面专门划立年龄段，比如说30岁至40岁50岁之间的应该怎样做，以上或者以上的怎么做，像那样的思路，操作这个比较合适的就业年龄，我们以帮扶保障为主，无处于劳动年龄阶段的加强对他的培训问题，文章当中都有，到时候一定会给你。其他的问题我们下来讨论。

现场提问：刚才那个老师问的问题我有一点比较理论的，你说失地农民，农民失去的是土地的使用权，而且是多少年的土地使用权，应该是这个概念？

回答：对，实际上我们现在看到，我们征地过程当中，很少农民在这里面没有一个谈判的权利，你看不到多少年以后土地就收回。

会所以经济的公平原则应该是这样，比如说三十年的使用权，农民拥有使用权就是一个经济实体。如果转移的话，把使用权卖出去的话，就是转移给另外的经济实体。农民所做的判断就应该至少是等于或者大于他原有的收益，这几十年所形成的经济收益，他才做这个决定，现在我有一点不明白，你说农民没有谈判的权利，就是他的经济主体到了这种时候谁替代他呢，谁替代他做这个决定呢？

回答：现在就是我们没有赋予农民一个应该享有的市场经济主体的地位？

现场提问：原先获得的土地集体的时候应该有一个契约方式？如果不把这个土地使用证拿出来其他人不可以把我的土地使用权拿走的。

回答：实际就是这样的……

现场提问：那么你原先谁付给农民土地的，这也是法律保障的。

回答：这基本上土地契约的方式，实际上现在的失地农民就是作个体没有享受到这种充分的民主权利，谈判的过程或者说是被征的过程就是政府通过行政指令干预，干预村一级、乡一级的组织通过这种的途径农民的个人意愿没有得到充分的表达。

现场提问：村里也好，乡里机构也好，他们的意愿不能代替每一个农民。

回答：就不应该是这样的。

现场提问：开头就不应该发生现在的问题。

如果当初很明确的话，就按规矩办事就完了。我同意，你拥有一个房，我有房产证，你利益合适了我就卖，你利益不合适我就不卖了。

回答：会所以我们要去审视……

现场提问：总有一些人，一些机构替代农民办事，把利益从重老区了。

回答：农民在节这九过程当中，通过新的功能“剪刀差”，政府农民身上得到的收益超过了2000多亿，我们在文章当中提到一个原则，如果我们要改革现有的征地价格的形成机制，就遵循两个原则。第一个您刚才提到的要谈判的原则，要召开价格听证会，让代表农民大多数的代表去谈判，最后谈判的结果要得到三分之二农民的同意，这样征地才可以进行，这是我们想到一个思路，但是现在确实不是这样做。

现场提问：我觉得这是一方面，就是被征的农民是一个经济实体，另外，征地土地的一方，也无视农民的存在，比如说正征地的时间他不和农民打教导，直接和乡一级和村一级的代表打招呼。我觉得现在不是造成后果以后而如何的不久，而是根本从立法的当初，你就没有按照当初的办法办，土地是国有的。土地是国有的，实际代表国家的那一方现在也并非真正的不能够代替农民利益。

回答：实际上地方政府是一个活力的主体，很多政府作为生财之道，另外就是开发商，农民的权益在土地涨价过程当中，他没有获得应有的收益。