12月15日，由北京大学贫困地区发展研究院、省政府办公厅主办，省政府研究室、省扶贫办、昭通市委、市政府承办的第三届中国贫困地区可持续发展战略论坛在昭通市隆重举行，来自全国各地的专家、学者、政府官员、企业家共商扶贫开发大计。
云南民族大学哲学院张根作为论坛嘉宾，在分论坛三发表了以《扶贫视野下的昭通林权改革》为主题的演讲，为第三届中国贫困地区可持续发展战略论坛献言献策。
一、昭通扶贫现状
虽然昭通是云南开发较早的地区，但是现在却成了云南偏远、贫瘠的缩影。“走不完的大山，叹不完的辛酸”， 就是地处全国18个贫困区之一的昭通的真实写照。昭通11个县区中有10个是国家扶贫开发重点扶持县，近800个村民委员会是贫困村，占村委会总数的三分之二。由于历史、自然等方面原因，集条件性、结构性、素质性贫困于一体是昭通的贫困现状，未解决温饱的贫困人口，大部分居住在高寒山区、干热河谷区和少数民族聚居区，这些地方由于地域偏远、生态恶化、自然灾害频繁，水、电、路等基础设施更加脆弱；产业结构、产品结构单一，农业增收渠道狭窄，参与市场竞争的能力差，农民基本上无稳定的收入来源；农村人口文盲、半文盲率高于全国1.8个百分点，人均受教育年限比全省少1年，比全国少1.8年，文化贫困带来了贫困地区农民群众的思维方式、生产方式和生活方式的落后。
为此，昭通市委政府把扶贫开发作为最大的政治，坚持以扶贫开发总揽贫困地区工作全局，走开发式扶贫的路子，并广泛动员和组织社会各界参与扶贫开发，激发贫困地区干部群众脱贫致富的内在动力，推动贫困地区经济、社会协调发展，有力地推动了脱贫进程。但是，昭通作为全省扶贫攻坚主战场的现状仍未改变。统计数字表明，2007年底，昭通还有25万人未解决温饱，76.8万人未稳定解决温饱，1300元以下纯收入的贫困人口还有310万人，全市农民人均纯收入仅1704元，只相当于全省的64%，全国的41%。 因此，全方位、宽视野、多渠道扶贫开发就成为昭通的首要选择。
充分利用林地资源，全面推进现代林业建设，通过构建完善的林业生态体系、发达的林业产业体系、繁荣的生态文化体系，大力加快林业改革进程，充分挖掘和发挥林业的生态、经济、社会三大效益和功能，满足社会对林业的多样化需求，发挥林业生态和经济潜力，是我国农村地区，尤其是广大山区、林区生产发展的重要内容，是林农脱贫致富、林区全面繁荣和生态环境保护升级的希望所在。必须从深化集体林权制度改革入手，调整林业生产关系，调动农民经营林业的积极性，深入探索发展林业、保护生态环境和兴林富民、提高农业综合生产能力的路子，为推进社会主义新农村建设作出积极贡献。我国林权改革试点省实践证明，林地承包到户以后，经营权不但能够放活，而且农民的收入大幅度增加。
云南省昭通市位于金沙江下游，全市山川河流众多，水利资源较为丰富，肩负着巨大的源头责任。当地经济社会发展水平比较低，当地人生计对森林依赖度比较高，森林依然是当地贫困人口重要的生计来源。森林文化丰富但生态脆弱，是长江和脆弱生态系统重要的生态屏障。进行集体林权制度改革、加快林业发展，将生态要素内生化，使得人与自然和谐，对于进一步改善昭通市作为长江重要生态屏障的生态环境，稳定和完善农村基本经营制度，实现内源型扶贫脱贫，促进农民增收和建设社会主义新农村具有十分重要的意义。
二、昭通市集体林权改革的效果
昭通市集体林地总面积1329.76万亩，应纳入林改的集体林地面积为1324.78万亩，共涉及11个县区、143个乡镇、1183个村、23253个村民小组、82.5万户林农。3年来，共完成11个县区、143个乡镇、232203个村民小组的勘界确权任务；确权面积1311.75万亩，面积确权率94.69%。集体林均山到户率90.99%，集体商品林均山到户率8679%。林改期间，共排查涉林纠纷3727件19.19万亩，涉及面积18.69万亩，已经调解3695件，纠纷数量调解率99.14%，面积调解率97.41%。全市投入林改经费9403.49万元。基本实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。
昭通市规划林产业基地总规模达1232万亩，今年正在实施建设核桃基地90万亩、竹子基地23万亩、花椒基地8万亩、其他经济作物7万亩。截至2008年末，全市林业产值增加达到11.32亿元。林改与林产业发展的有机结合，相互促进，真正体现了“生态得保护，产业得发展，农民得实惠” 。
林改调动了昭通市林农和社会各界的积极性。例如威信县林业局提供苗木830万株、组织规模造林15000亩，大力培育和发展竹产业、核桃产业和香桂产业，同时招商引资500万元对用材林进行深加工。巧家县培育林木生物质能源、特色经济林果、蚕桑和用材林4大产业，今年建设2万亩膏桐基地，新种花椒2万亩、核桃7万亩。集体林权改革后，威信县水田乡高坎村民小组卓正高脸上常常挂满笑容：“林改前，我家有2亩荒山，从没想过荒山会带来经济收入；林改后，我家总共有林地8亩，我用4亩栽桑养蚕，4亩栽竹子，仅蚕桑每年能带来4000余元收入。”
林农最关心的是通过这次集体林权制度的改革，他们会得到什么实惠？我们的林改和后续管理政策会不会最后造成“砍倒一个成材树，最后得到一根树枝”？通过这次改革，他们的经营权主体地位能不能够得到确定，他们得到林地确权以后带来的一系列林地经营问题能不能得到保证？这一切问题都需要我们认真思考。
三、昭通林业扶贫的对策建议
作为贫困地区，昭通地区集体林权改革对于本市农民通过林业经济自我发展、实现独立自主脱贫致富具有重要的现实意义。目前林农增收虽然实现了稳步增长，但增长过多依赖于政策让利和林产品价格的上涨，没有从根本上解决林农可持续增收和自我发展能力问题。笔者认为，在积极推进确权发证、承包到户等主体改革的同时，应该启动并做好林业税费、育林基金、林权抵押贷款、森林保险、商品林采伐管理、社会化服务体系、公益林补偿机制等配套改革。通过政府引导、市场对接、调整结构，走综合开发山区资源的路子，是解决林农可持续增收的有效途径，使农民真正“把山当田耕，把树当菜种”，实现农民增收、林业增效。
1、明晰产权，维护“两性”
根据《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》和《云南省林地管理条例》规定，明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。《意见》同时要求明晰产权要维护“两性”：一是维护家庭承包经营的长期性，承包期为70年，期满后还可以继续承包。二是维护承包经营的物权性。本集体经济组织的农户对集体林使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据《物权法》规定，林地承包经营权为用益物权，农民对林地依法享有占有、使用、受益和处置的权利。改变过去“所有者缺位，管理者越位，经营者不到位”现状，进一步“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”，让农民吃下了“定心丸”，真正做到“山定权、人定心、树定根”。
2、进一步深化林权制度改革，建立健全林改后续管理长效机制
妥善解决和处理突出的林地权属矛盾纠纷，应本着实事求是的原则，在尊重历史和民意的基础上正确勘界定权，妥善处理山权、地权纠纷，以林改政策为指导，以林农利益为核心，统筹研究解决。对没有确权的坟山林地应通过群众酝酿，予以明确，不能明确到户的应由集体管理，从而有效地改善群众间的关系。认真总结全市林产业发展的经验、做法，认真研究林产业长效管理的机制、办法，加快林区基础设施建设步伐，为发展林产业创造有利条件，促进林产业健康发展。林产业发展用地应尽量选择荒山、荒坡、房前屋后，基本农田应用于粮食生产发展。努力健全以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体系，逐步建立林权确认、中介评估、转让交易、办证登记、行政审批和信息发布等一站式的管理服务中心，为林业改革与发展提供优质的行政服务。
3、积极搭建投融资平台，吸引社会资金、民间资本参与到林业建设和林产业开发中来
由于林木资源不可确定的因素比较多，林木生产还不具备完全抵御自然灾害的能力，如果发生大的自然灾害，必然会对林业生产造成较大损失，林农权益和抵押贷款权益得不到保障，但目前林木资源尚不能参加保险。从林业发展资金支持的视角来看，林改工作牵涉面广，政策性强，情况复杂，主要是解决林业资源的确权、流转和变现问题。目前昭通市缺乏专业的森林资源资产评估机构和人员，也没有相应的社会中介评估机构，这是当前制约林权抵押贷款的主要因素。其次是林权抵押过程中的操作程序不明确，昭通市还未形成规范的林权贷款抵押登记管理制度，没有建立统一的林权抵押登记评估程序。没有建立相应的林权流转平台和管理法规，缺乏对森林资源流转的统一管理，没有规范有序的林权交易市场，限制了森林资源的变现。
因此，我们要大胆创新贷款方式，为林业提供全方位金融支持。支持社会资金和民间资本积极融入林业资金利通渠道。加强农村信用体系建设，建立面向林农的小额贷款扶持机制；大力开办林权抵押贷款业务，促进林业的产业化发展；合理确定贷款期限，减轻林业企业和林农负担。大力发展林业保险，将林业保险纳入政策性农业保险范围，丰富林业保险品种；商业保险公司要主动开展林业保险业务，开发针对洪涝、干旱、冰冻、泥石流及山体滑坡等自然灾害和偷盗等损失的林业保险产品，覆盖林业产业的各类风险损失。
4、加大林业发展的政策扶持力度，完善公益林管理机制
进一步加大林业法律法规的宣传力度，积极落实《云南省林地管理条例》(2010年7月30日云南省第十一届人大常委会通过)，加大依法营林、护林力度，正确引导林农保护好生态林，经营好商品林，实现林业生态改善和林农收入增长的双赢效益。集体林中的公益林管理，如何适应林改需要，在保护生态环境的前提下，又要使公益林所有者的合法权益得到保护，减少经济林和公益林的收入差距，提高农民公益林的收入，应该是林改下一步必须解决的问题之一 。对于昭通市来说，由于位于源头位置，所以要严格按照国家公益林管理办法，明确公益林所有者、经营者的责任、义务与权利，建立林业行业主管部门对于集体林区公益林管什么、怎么管等机制；同时适当提高公益林的补偿标准，成立专项基金，严格控制资金流通渠道，确保补偿费足额发到农民手中。
5、坚持以生态建设为主，大力发展经济林木种植业，建立林下经济产业发展保障机制
以经济林木树种栽培带动农村脱贫致富，达到发展农村经济的目的。目前昭通经济林面积比重太小，不利于林业产业结构的调整，在坚持以生态建设为主的同时应大力发展具有本地特色的高效经济林木，使林业成为农村脱贫致富奔小康的重要途径，使林业为社会主义新农村建设作出应有的贡献。林改极大调动了林农的积极性，但是由于种种原因经济林木种植没有形成规模效益我们要利用林权确权有利时机，大力发展经济林木种植，增加农民收入，带动农村经济发展。
以林改促林下经济产业发展，放手发展非公有制林下经济产业，加大政府对林下经济产业建设的投入和金融支持，制定完善林下产业发展的优惠政策。
6、逐步建立和完善科技服务体系，加强乡镇林业工作站队伍建设
健全以乡镇林业站为中心，与农民各类组织相连接的农村林业社会化服务网络，使其充分发挥政策宣传、资源管理、林政执法、生产组织、科技推广等职能作用。加快两个建设和一个转变：两个建设是要引导和扶持农民的林业合作组织的建设和引导和扶持林业的中介组织建设，尽快建立森林资产的评估师制度来评估林农离地资源价值，使之可以通过中介到市场上拍卖，；一个转变时加快林业部门职能转变，搞好四个服务。这四项服务是搞好林业部门对林农的政策方面的服务，科技服务，市场服务、引导市场的信息，林业的三防服务，防盗、防火、防虫。
笔者相信，如果我们在集体林权制度主体改革完成的基础上，着力创新林业管理体制和经营机制，稳步推进配套改革，促使林木规范流转、林权抵押贷款、中低产林改造，抓好林业产业的发展，进一步增强林业发展后劲，确保老百姓得到更大的实惠，必将推动昭通市生态建设、产业发展和农民持续增收，必将推动昭通市扶贫工作的飞跃式发展。同时，如何做到在大幅度降低集体林权改革森林资源配置的交易成本，促进森林经营市场化机制的同时，与在市场化的过程中保护中小林农的利益，维护生态安全之间谋求平衡。这是一个巨大的挑战，也是我国走向现代化过程中必须解决的问题。
